Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 жовтня 2018 року

Київ

справа №826/11106/17

адміністративне провадження №К/9901/53759/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бучик А.Ю., судді Гриціва М.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Центр «Капітал-Інвест» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування припису та постанови за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Смолія І.В. від 26 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Файдюка В.В., Чаку Є.В. від 31 травня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Центр «Капітал-Інвест» (далі - ТОВ «Центр «Капітал-Інвест», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК м. Києва, відповідач), у якому просить визнати протиправним та скасувати припис від 19 квітня 2017 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04 травня 2017 року № 33/17/073-3877.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані постанова та припис є незаконними та такими, що прийняті з порушенням вимог чинного законодавства України. Зокрема, позивач зазначає, що відповідачем порушено положення Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), оскільки перевірка дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил проводилась за відсутності посадової особи позивача без пред'явлення направлення на проведення позапланової перевірки, що призвело до проведення позапланової перевірки за відсутності суб'єкта містобудування в порушення пункту 9 Порядку № 553.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, не довів дотримання ним вимог Порядку № 553 у частині направлення акта перевірки, протоколу та припису на адресу позивача рекомендованим листом з повідомленням про вручення, оскільки надані контролюючим органом копії фіскального чеку № 0104403682594 від 21 квітня 2017 року без опису вкладення у цінний лист свідчить про направлення вказаних документів на адресу ТОВ «Центр «Капітал-Інвест» в іншому, ніж встановлено законодавством, порядку.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент ДАБК м. Києва звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки підставам винесення оскаржуваних припису та постанови, не вказали на конкретні ознаки протиправності дій та рішень Департаменту ДАБК м. Києва, натомість дійшли до необґрунтованого висновку про недотримання відповідачем процедури направлення вказаних документів позивачу засобами поштового зв'язку та відсутність доказів їх отримання.

Від ТОВ «Центр «Капітал-Інвест» відзив на касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до наказу від 04 квітня 2017 року № 228 та направлення від 19 квітня 2017 року в.о. директора Департаменту ДАБК м. Києва Кузьменка В.В., виданих на підставі звернення мешканців будинку по вул. Городецького 10/1, начальником інспекційного відділу № 2 управління контролю за будівництвом Радченком М.М. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень (в літ. А) та нежитлових приміщень №№ 1, 1А, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 15 (група приміщень № 27) з їх об'єднанням по вул. Архітектора Городецького, 10/1 в Печерському районі м. Києва».

З результатами перевірки 19 квітня 2017 року начальником інспекційного відділу № 2 управління контролю за будівництвом складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у якому зафіксовано виявлені порушення частини восьмої статті 36, частини десятої статті 39 та статті 26, абзацу першого частини першої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На підставі вказаного акта перевірки 19 квітня 2017 року посадовою особою відповідача складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно, у якому встановлено порушення позивачем норм законодавства та зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 10 год. 30 хв. 04 травня 2017 року у приміщенні Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

19 квітня 2017 року начальником інспекційного відділу № 2 управління контролю за будівництвом складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача у строк до 21 червня 2017 року зобов'язано усунути виявлені під час перевірки порушення.

Зі змісту акта перевірки, протоколу та припису встановлено, що перевірка проведена у присутності довіреної особи ТОВ «Центр «Капітал-Інвест» - Гусєва Ю.В.

Як вбачається з акта перевірки, протоколу та припису, представник ТОВ «Центр «Капітал-Інвест» відмовився від їх підписання, про що посадовою особою відповідача зроблено відповідний запис. Зазначена обставина слугувала підставою для надіслання вказаних документів на адресу позивача засобами поштового зв'язку.

04 травня 2017 року за наслідками розгляду матеріалів справи про порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, в.о. директора Департаменту ДАБК м. Києва Попович О.М. винесено постанову від 04 травня 2017 року № 33/17/073-3877, якою ТОВ «Центр «Капітал-Інвест» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а саме: наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 листопада 2014 року № КВ 083143320440 у частині необхідності використання земельної ділянки та отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, та накладено штраф у сумі 151 тис. грн.

У вказаній постанові міститься відмітка про те, що представник ТОВ «Центр «Капітал-Інвест» не з'явився для розгляду справи, відтак, постанова була направлена рекомендованим листом з відміткою про вручення 05 травня 2017 року.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 березня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Департаменту ДАБК м. Києва у спірних правовідносинах регламентуються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «;Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), Положенням про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженим розпорядженням виконавчого органу КМР (КМДА) від 01 жовтня 2015 року № 978 (далі - Положення № 978).

Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктами 6, 7 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, окрім іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктом 16 зазначеного Порядку № 553 встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Відповідно до пункту 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з пунктом 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що посадовою особою Департаменту ДАБК м. Києва проведено позапланову перевірку, за результатом якої складено акт про перевірку, протокол про виявлені порушення, припис з вимогою щодо усунення порушення. За наслідками розгляду справи також винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Суди попередніх інстанцій, не досліджуючи по суті документи, прийняті за результатом позапланової перевірки, проведеної відносно ТОВ «Центр «Капітал-Інвест», дійшли до висновку, що відповідачем порушено порядок направлення матеріалів перевірки, включаючи оскаржувані припис та постанову, засобами поштового зв'язку, оскільки відправлення здійснене не цінним листом з описом документів. Виходячи з цього, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, визнав протиправним та скасував припис від 19 квітня 2017 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04 травня 2017 року № 33/17/073-3877.

Колегія суддів вважає такий висновок судів попередніх інстанцій передчасним з огляду на наступне.

Відповідно до пунктів 21-22 Порядку № 553 у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припис, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що у разі відмови суб'єкта містобудівної діяльності, щодо якого проводиться перевірка від підписання та отримання акта, припису та постанови, про це робиться відмітка на відповідних документах, які у цьому разі направляються рекомендованим листом. При цьому, вказані положення Порядку № 553 не містять вимоги щодо направлення матеріалів перевірки цінним листом з описом.

Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про недотримання Департаментом ДАБК м. Києва порядку направлення матеріалів перевірки, що підтверджується також наявними у матеріалах справи доказами про відправлення відповідних документів рекомендованим листом за адресою місця реєстрації, вказаної у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб: поштові повідомлення від 21 квітня 2017 року та від 04 травня 2017 року.

Тож колегія суддів дійшла до висновку, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не досліджено всі наявні в матеріалах справи докази, які мають значення для правильного вирішення справи та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення, зокрема, не перевірено правомірність прийняття оскаржуваних припису та постанови Департаменту ДАБК м. Києва за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, а саме: чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У даній справі суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, скасував рішення суб'єкта владних повноважень, не встановивши жодного із зазначених критеріїв, а обмежився встановленням факту процедурного порушення (при чому, як встановлено судом касаційної інстанції, це порушення не ґрунтується на положеннях закону) під час прийняття такого рішення, чим, фактично, вдався до такого явище як «правовий пуризм».

Загальноприйнято розуміти поняття «пуризм» як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.

Слід відмітити, що поняття «правового пуризму» було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Так, у рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

Суд вважає, що зазначений підхід підлягає застосуванню і стосовно оцінки адміністративним судом рішень суб'єктів владних повноважень, особливо тих, які стосуються значного суспільного інтересу, зокрема, питань благоустрою, екології, безпеки, конституційних прав та свобод громадян тощо.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 672/455/17.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, неповне з'ясування обставин у справі, недослідження всіх наявних в справі доказів, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою недотримання в процесі винесення рішення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до пункту першого частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Частина четверта статті 353 КАС України передбачає, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В інших випадках справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справи суди мають перевірити правомірність прийняття оскаржуваних рішень Департаменту ДАБК м. Києва за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України.

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: А.Ю. Бучик

М.І. Гриців