Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 жовтня 2018 року

Київ

справа №806/431/17

адміністративне провадження №К/9901/48849/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Перспектива-Коростишів» до Державної служби геології та надр України про визнання незаконним зупинення спеціального дозволу, скасування наказів, поновлення та продовження дії спеціального дозволу за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Липи В.А., Романченка Є.Ю., Семенюка М.М. від 11 травня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Моніча Б.С., Капустинського М.М., Охрімчук І.Г. від 26 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Перспектива-Коростишів» (далі - ТОВ «Перспектива-Коростишів», позивач) звернулося до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України. відповідач), у якому просить:

- визнати незаконним і скасувати наказ № 133 від 25 жовтня 2011 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині зупинення дії спеціального дозволу № 3344 від 11 вересня 2008 року;

- визнати незаконним і скасувати наказ № 137 від 09 квітня 2012 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині анулювання дії спеціального дозволу № 3344 від 11 вересня 2008 року;

- поновити дію спеціального дозволу № 3344 від 11 вересня 2008 року з дня винесення рішення та продовжити його дію на 1 рік 11 місяців та 7 днів з дня винесення рішення.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідачем незаконно зупинено дію спеціального дозволу № 3344 від 11 вересня 2008 року, а в подальшому анульовано вказаний спецдозвіл, оскільки згоди на припинення користування надрами позивач не надавав. Окрім іншого, позивач вказав, що на акт перевірки № 267 від 16 вересня 2011 року, на підставі якого припинено та у подальшому зупинено дію спеціального дозволу, позивачем направлено заперечення, однак жодних відомостей щодо дій відповідача щодо спецдозволу № 3344 не надходило.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 11 травня 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено частково, зокрема: визнано незаконним і скасовано наказ № 133 від 25 жовтня 2011 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині зупинення дії спеціального дозволу № 3344 від 11 вересня 2008 року; визнано незаконним і скасовано наказ № 137 від 09 квітня 2012 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині анулювання дії спеціального дозволу № 3344 від 11 вересня 2008 року.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем не доведено правомірність виданого наказу № 133 від 25 жовтня 2011 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині зупинення дії спеціального дозволу № 3344 від 11 вересня 2008 року та наказу № 137 від 09 квітня 2012 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині анулювання дії спеціального дозволу № 3344 від 11 вересня 2008 року.

Держгеонадра України, не погоджуючись з постановами Житомирського окружного адміністративного суду від 11 травня 2017 року та Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулась із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що ТОВ «Перспектива-Коростишів» пропущено строк звернення до адміністративного суду. Також скаржник зазначив, що суди не надали належної правової оцінки тому, що позивачу було зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами у зв'язку з виявленими під час перевірки порушеннями у сфері надрокористування. При цьому, надрокористувач не вжив заходів щодо усунення виявлених порушень, що відповідно до пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), є підставою для зупинення дії дозволу. Крім того, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин статтю 26 Кодексу України про надра.

Від ТОВ «Перспектива-Коростишів» відзив на касаційну скаргу Держгеонадра України не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ТОВ «Перспектива-Коростишів» 11 вересня 2008 року отримано спеціальний дозвіл № 3344 на геологічне вивчення, в тому числі - дослідно-промислову розробку гранітів (ділянка Слобідська 1), придатних для видобування блоків та виробництва облицювальних виробів з них, затвердження запасів ДКЗ України.

16 вересня 2011 року Кіровською територіальною інспекцією державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр складено акт перевірки № 267 від 16 вересня 2011 року.

21 вересня 2011 року на адресу Кіровської територіальної інспекції державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр позивачем направлено заперечення щодо акта перевірки, яке було отримано відповідачем 23 вересня 2011 року, про що свідчить відбиток штампу на супровідному листі.

Всупереч наявним запереченням позивача, відповідачем видано наказ № 133 від 25 жовтня 2011 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами», додатком 2 до якого зупинено дію спецдозволу № 3344 та наказ № 137 від 09 квітня 2012 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами», додатком 3 до якого анульовано спецдозвіл № 3344.

З мотивувальної частини наказів відповідача № 133 від 25 жовтня 2011 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами» та № 137 від 09 квітня 2012 року «Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами» судами попередніх інстанцій встановлено, що робочою групою Держгеонадра України для попереднього розгляду питань продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до Угоди про умови користування надрами, зупинення, поновлення, анулювання спеціального дозволу на користування надрами відповідачу вносилися пропозиції щодо зупинення дії та подальшого анулювання спеціального дозволу № 3344, які реалізовані відповідачем у вигляді оскаржуваних наказів.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 11 травня 2017 року та Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Порядком № 615 (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов'язки, передбачені Кодексом України про надра та Порядком № 615.

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 22 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби у передбачених тим же пунктом випадках.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави діяти до висновку про те, що Держгеонадра України уповноважена здійснювати геологічний контроль суб'єктів господарювання з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. При цьому, Держгеонадра України може зупинити дію спеціального дозволу, у тому числі за поданням відповідного центрального органу виконавчої влади.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, зі змісту оскаржуваних наказів слідує, що відповідачем накази видано на підставі пропозицій Робочої групи Державної служби геології та надр України для попереднього розгляду питань продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до Угоди про умови користування надрами, зупинення, поновлення, анулювання спеціального дозволу на користування надрами, яка не є органом, визначеним статтею 22 Порядку № 615.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Стосовно доводів скаржника про те, що до спірних не слід застосовувати положення статті 26 Кодексу України про надра, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини третьої статті 26 Кодексу України про надра законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами. Зокрема, згідно з Порядком № 615 можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено частиною третьою статті 26 Кодексу, але не може бути змінено правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами воно може припинятися лише у судовому порядку.

Верховним Судом України у постановах від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11, від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11 та Верховним Судом у постановах від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а, від 18 вересня 2018 року у справі № 811/3829/13-а висловлено правовий висновок щодо того, що підзаконний нормативний акт, який встановлює додаткові підстави для припинення користування надрами, не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку. За таких обставин припинення права позивача на користування надрами в позасудовому порядку є незаконним.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, надрокористувач - ТОВ «Перспектива-Коростишів» на адресу відповідача направляв заперечення щодо акта перевірки, яке було отримано останнім 23 вересня 2011 року, тобто фактично висловив свою незгоду з припиненням дії дозволу.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані накази відповідача є такими, що прийняті з порушенням встановленого законом порядку та підлягають скасуванню.

При цьому колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що позивачем пропущено строк звернення до адміністративного суду, встановлений статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції), оскільки, як вбачається з матеріалів справи, позивач подавав клопотання про поновлення пропущених строків із зазначенням причини пропуску, а суд першої інстанції фактично поновив пропущених строк, визнавши вказану причину поважною, що узгоджується з повноваженнями адміністративного суду, визначеними у статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції).

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Згідно з пунктом 71 вказаного рішення державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішеннях судів повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 11 травня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко