Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.04.2018 року у справі №813/479/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 813/479/17

адміністративне провадження № К/9901/46257/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В. М.,

суддів: Желєзного І. В., Чиркіна С. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Львівської міської ради на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 02.11.2017 у складі судді Сакалоша В. М. та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2018 у складі колегії суддів: Богаченка С. І. (суддя-доповідач), Мікули О. І., Старунського Д. М. у справі №813/479/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Рясне-Руська сільська рада Яворівського району Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Львівська міська рада, про визнання неправомірною відмови, зобов'язання вчинити дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (надалі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Львівській області), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Рясне-Руська сільська рада Яворівського району Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Львівська міська рада, в якому просив:

1.1. визнати неправомірною відмову відповідача в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва на території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області;

1.2. зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва на території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області для подальшого надання у власність і прийняти за результатами зазначеного розгляду відповідне розпорядження.

2. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 02.11.2017, яку залишено без змін Львівського апеляційного адміністративного суду від
15.02.2018, позовні вимоги задоволено частково.

2.1. Визнано неправомірною відмову ГУ Держгеокадастру у Львівській області в наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва на території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області.

2.2. Зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва на території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області для подальшого надання у власність.

2.3. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Львівській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва за межами населеного пункту Рясне - Руської сільської ради Яворівського району Львівської області.

3.2. Листом-відповіддю №К-16484/0-8370/6-16 від 26.12.2016 ГУ Держгеокадастру України у Львівській області відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, з огляду на те, що відповідно до інформації відділу Держгеокадастру у Яворівському районі, земельна ділянка, яка зазначена ним на графічних матеріалах знаходиться за межами Яворівського району.

4. Задовольняючи позовні вимоги частково суди попередніх інстанцій виходили з того, що у відповідача не було визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) підстав для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення запитуваного проекту землеустрою. При цьому, з досліджених судами попередніх інстанцій доказів вбачається, що розташування земельної ділянки, дозвіл щодо якої хотів отримати позивач, не відноситься до території м. Львова.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Третя особа на стороні відповідача- Львівська міська рада, подала касаційну скаргу на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 02.11.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що розпорядником спірної земельної ділянки є саме Львівська міська рада, оскільки така земельна ділянка входить в межі м. Львова.

6. Інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу чи письмових пояснень не подали до закінчення встановленого судом строку.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1, 2 статті 341 КАС України (в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

10. Частиною 1 статті 121 ЗК України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, утому числі, для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (пункт "в").

11. Частинами 1, 2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Частинами 1, 2 статті 116 ЗК України. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.

12. Частиною 6 статті 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

13. В силу приписів частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 7 цієї статті ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

14. При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.

15. Центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.

16. Системний аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що прийняття відповідним органом виконавчої влади за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови є обов'язковим.

17. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від
29.09.2016 №333 (надалі - Положення) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.

18. Пунктом 8 Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

19. Згідно з пунктами 84,123 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600 (чинної на час виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань. Службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

20. Пунктом 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.05.2013 за №742/23274, визначено, що наказ, розпорядження, постанова, рішення (надалі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

21. Положення наведених нормативно-правових актів визначають, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ і такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника, адже листи складаються лише у разі надання відповіді на звернення громадян.

22. У межах заявленого адміністративного позову позивач звернувся до відповідача із клопотанням, за наслідками розгляду якого суб'єкт владних повноважень повинен був прийняти відповідне управлінське рішення, в той час як останній протиправно направив відповідь на неї у формі листа.

23. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Львівській області з питань надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,12 га, для ведення садівництва, за межами населеного пункту Рясне - Руської сільської ради Яворівського району Львівської області чи відмови у наданні такого дозволу у формі наказу, свідчить, що відповідач, як уповноважений орган, у даному випадку не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

24. Зазначений правовий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою постановах Верховного Суду від 29.04.2020 у справі №824/138/18-а, від 28.05.2020 у справі №813/1949/16, від 14.08.2020 у справі №815/6699/17.

25. Крім того, відповідно до частини 1 статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

26. Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, відповідачем в основу своєї відмови, викладеної листом, у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність покладено те, що запитувана земельна ділянка знаходиться за межами Яворівського району, а саме на території м. Львова. При цьому, відповідач на підтвердження зазначеної обставини посилався на лист відділу Держгеокадастру у м. Львові Львівської області від 15.12.2016 №22-1321-0.1-9271/2-16.

27. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає, що слід погодитись з висновком судів попередніх інстанцій про те, що системний аналіз норм статті 118 ЗК України дає підстави для висновку, що частиною 7 цієї статті визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, якими, зокрема, є: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою та техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

28. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від
27.02.2018 у справі №545/808/17 та від 17.04.2018 у справі №819/1430/17.

29. Судами попередніх інстанцій досліджено, що м. Львів має лише один проект щодо встановлення його меж м. Львова на загальну площу 10729,6 га (виготовлений у 1978 році згідно з Указом Президії ВРУ РСР від 27.04.1978 №33085-ІХ), відповідно до якого запитувана позивачем земельна ділянка не знаходиться на території м. Львова, а згідно з проектом формування території, затвердженим розпорядженням Львівської обласної державної адміністрації від 30.01.1996 №114 та встановлення меж Рясне-Руської сільської ради на території Рясне-Руської сільської ради, знаходиться за межами населених пунктів.

30. Судами попередніх інстанцій також було з'ясовано, що інших змін меж Рясне-Руської сільської ради з 1996 року та меж м. Львова до даного часу не було, тобто, уповноваженим органом рішення про зміни меж м. Львова, Рясне-Руської сільської ради та Яворівського району з 1996 року не приймалось.

Водночас, згідно Указу президії ВРУ РСР від 09.03.1988 №5541-ХІ до складу земель м. Львова включено 477 га земель Рясне-Руської сільської ради, серед яких було включено село Рясне та ряд земель промисловості (промислові об'єкти, що перечисленні в Указі Президії ВРУ РСР від 09.03.1988 №5541-ХІ), а землі сільськогосподарського призначення до складу м. Львова не включались. Окрім цього, розпорядженням голови Яворівської районної державної адміністрації від
14.04.1997 №169, яким затверджено проект роздержавлення і приватизації земель селянської спілки "Хлібодар" на території Рясне-Руської сільської ради на площі 1456 га. Вказаним проектом роздержавлення та матеріалами державної статистичної звітності підтверджується правовий статус запитуваної земельної ділянки як частини території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району. На цей факт також вказує у своєму листі Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 11.05.2016 №8/14.1-562-16.

31. Варто наголосити, що оскарження іншою особою відмови ГУ Держгеокадастру у Львівській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення сусідньої земельної ділянки з тих самих підстав вже було предметом судового розгляду і у постанові Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17 викладено правову позицію, за якою така відмова є неправомірною.

32. За змістом статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від
15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 02.11.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.02.2018 у справі №813/479/17 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ. М. Шарапа І. В. Желєзний С. М. Чиркін