Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.10.2020 року у справі №640/25891/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 640/25891/19

адміністративне провадження № К/9901/26976/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т. Г.,

суддів: Стеценка С. Г., Тацій Л. В.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/25891/19

за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (процесуальний правонаступник - Національний банк України) до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Національного банка України

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2020 року

(постановлену у складі головуючого судді Головань О. В. )

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року

(ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Глущенко Я. Б., суддів:

Пилипенко О. Є., Черпіцької Л. Т. )

установив:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг звернулася до суду з позовом до Державної регуляторної служби України, у якому просила скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 04 листопада 2019 № 144 "Про задоволення апеляції".

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2020 року було задоволено клопотання представника відповідача та закрито провадження у справі.

3. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що жодною нормою законодавства не передбачено повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження Державної регуляторної служби України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб'єктів господарювання.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг залишено без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2020 року - без змін. Крім того цим судовим рішенням було замінено позивача - Національну комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг його правонаступником - Національним банком України в порядку передбаченому ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства.

5. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що цей спір не належить розглядати за правилами адміністративної юрисдикції (будь-якої юрисдикції).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Національний банк України звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, якими було закінчено розгляд справи та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7. Касаційна скарга аргументована тим, що суди попередніх інстанцій при розгляді справи не прийняли до уваги ту обставину, що в силу частини 3 статті 2 Закону України "Про ліцензування" видів господарської діяльності" оскаржене розпорядження Державної регуляторної служби, яке в силу обставин правонаступництва зобов'язаний прийняти до виконання Національний банк свідчить про наявність саме спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління. Крім того відповідач зазначає в касаційній скарзі, що право оскарження до суду розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування прямо передбачено та регламентовано ч. 2 ст. 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

8. Верховний Суд ухвалою від 27 жовтня 2020 року поновив скаржнику строк на касаційне оскарження ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2020 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року та відкрив провадження у справі № 640/25891/19 за вказаною касаційною скаргою.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

10. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

Частиною 1 статті 19 КАС України визначено виключний перелік публічно-правових спорів на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Одним з видів таких спорів є спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.

За загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.

Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Великої палати Верховного суду від 4 грудня 2019 року справа № 826/6233/17).

Як свідчать матеріали справи, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (процесуальний правонаступник - Національний банк України) обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом протиправною поведінкою Державної регуляторної служби України, яка полягає у винесенні розпорядження від 04 листопада 2019 № 144 "Про задоволення апеляції", котрим було зобов'язано позивача усунути порушення шляхом скасування власного розпорядження від 17 вересня 2019 №1831 "Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю "Фінансова компанія "Капітал фінанс".

На думку позивача, протиправність дій відповідача полягає в порушенні вимог пункту 8 частини 1 статті 4, частини 11 статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", оскільки останніми не наділено відповідача правом скасовувати чи зобов'язувати інший орган скасувати прийняте таким органом рішення (у належній формі притаманній такому органу).

Для вирішення питання чи відноситься цей спір до компетенційних, чи є спором про право між двома суб'єктами владних повноважень (вирішення яких не відноситься до жодної судової юрисдикції), необхідно дослідити в чому саме полягає проблема вирішення спірного питання заявленого позивачем при зверненні до суду з відповідною позовною заявою та з'ясувати законодавчо визначений обсяг повноважень обох органів щодо його вирішення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого указом Президента України від 23 листопада 2011 року №1070/2011 (далі - Положення №1070/2011), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.

Згідно зі ст. 1, п. 3 ч. 1 ст. 20, ч. 1 ст. 21, п. 3 ч. 1 ст. 27, п.п. 7, 8 ч. 1 ст. 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", державне регулювання ринків фінансових послуг - здійснення державою комплексу заходів щодо регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг з метою захисту інтересів споживачів фінансових послуг та запобігання кризовим явищам. Державне регулювання діяльності з надання фінансових послуг здійснюється шляхом: нагляду за діяльністю учасників ринків фінансових послуг (крім споживачів фінансових послуг).

Державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється: щодо інших ринків фінансових послуг - національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

Основними завданнями національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, є: захист прав споживачів фінансових послуг шляхом застосування у межах своїх повноважень заходів впливу з метою запобігання і припинення порушень законодавства на ринку фінансових послуг, здійснення державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг та додержанням законодавства у цій сфері.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено Перелік органів ліцензування, відповідно до якого Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).

Одним із повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг визначених підпунктами 12-13 пункту 4 Положення №1070/2011 є видання фінансовим установам відповідно до законів з питань регулювання окремих ринків фінансових послуг відповідні дозволи, а також ліцензії на провадження діяльності з надання фінансових послуг; затвердження умов провадження діяльності з надання фінансових послуг, для якої необхідно отримання відповідної ліцензії чи дозволу, та порядок здійснення контролю за дотриманням зазначених умов.

У відповідності до частини 4 пункту 1 ст. 40 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, може застосовувати заходи впливу у вигляді тимчасового зупинення або анулювання ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг

Таким чином до компетенції Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг поміж іншого належить видача фінансовим установам відповідних дозволів, а також ліцензій на провадження діяльності з надання фінансових послуг; затвердження умов провадження діяльності з надання фінансових послуг, здійснення яких потребує відповідної ліцензії чи дозволу; здійснення контролю за їх додержанням; застосування заходів впливу та накладення адміністративних стягнень у разі порушення законодавства про фінансові послуги, нормативно-правових актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

При цьому згідно Преамбули Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", яким загалом визначено обсяг повноважень позивача, Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" встановлює загальні правові засади у сфері надання фінансових послуг, здійснення регулятивних та наглядових функцій за діяльністю з надання фінансових послуг.

Тобто аналізуючи наведені вище положення законодавства можна дійти висновку, що повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг насамперед спрямовані на здійсненням регулятивних та наглядових функцій щодо суб'єктів господарської діяльності, якими надаються відповідні фінансові послуги споживачам.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724 (далі - Положення №724), Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення №724 визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз'яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 91 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V у редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин (далі - ~law15~), до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог ~law16~ в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

~law17~ установлено, що суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб'єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов'язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною 1 та 2 статті 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02 березня 2015 року №222-VIII у редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин (далі - ~law19~) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із ~law20~ державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Отже зазначеними положеннями визначено компетенцію спеціально уповноваженого органу державної влади щодо здійснення делегованих державою функцій у сфері нагляду за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування законодавства у цій сфері.

Тобто Державній регуляторній службі України надано повноваження щодо нагляду за дотриманням Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг вимог законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

Одним з інструментів реалізації таких повноважень цього органу є законодавчо визначена можливість видачі розпоряджень про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування за наслідками розгляду апеляцій чи скарг суб'єктів господарювання у сфері фінансових послуг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Таким чином з аналізу визначених положень законодавства спостерігається чітке розмежування компетенції у сферах фінансових послуг та ліцензування видів господарської діяльності щодо цих суб'єктів владних повноважень між якими виник спір.

Підстав для віднесення заявленого позивачем спору до виду компетенційних у колегії суддів Верховного Суду не вбачається.

Натомість згідно заявлених позовних вимог та наведених позивачем обґрунтувань на їх підтвердження, Суд дійшов висновку, що очевидною підставою звернення позивача до суду являється не наявність суперечень в законодавстві з приводу компетенції сторін у справі щодо реалізації ними делегованих державою функцій у сферах фінансових послуг та ліцензування видів господарської діяльності, а суто незгода позивача з рішенням відповідача прийнятого у формі розпорядження від 04.11.2019 року № 144 "Про задоволення апеляції", яким було зобов'язано позивача усунути порушення шляхом скасування розпорядження від 17 вересня 2019 №1831 "Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю "Фінансова компанія "Капітал фінанс".

Отже позивач просить суд скасувати розпорядження, винесення якого входить саме до компетенції відповідача, та ставить під сумнів його правомірність в розрізі чинного на момент його прийняття законодавства, що в свою чергу зовсім не відповідає суті спору з приводу реалізації компетенції суб'єктів владних повноважень у цій сфері діяльності.

Таким чином в даному випадку, ми маємо спір про право між суб'єктами владних повноважень, що не передбачено положеннями КАС України.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та вважає, що суди дійшли вірного висновку щодо відсутності правових підстав вважати цей спір компетенційним, а отже у позивача відсутня необхідна правосуб'єктність на звернення до суду з таким позовом.

Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій та спрямовані, здебільшого, на переоцінку доказів і встановлених по справі обставин, що, в силу вимог статті 341 КАС України, не може бути предметом розгляду суду касаційної інстанції.

Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу Національного банка України - залишити без задоволення.

2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року у справі № 640/25891/19 - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій