Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.05.2019 року у справі №461/3212/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 січня 2020 року

Київ

справа № 461/3212/17

адміністративне провадження № К/9901/17504/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 461/3212/17

за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, Міського голови м. Львова Садового Андрія Івановича, Львівської обласної ради, Голови Львівської обласної ради, Управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради, за участю третіх осіб - Міського комунального клінічного пологового будинку №1, КНП "Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова", КНП "Міська дитяча клінічна лікарня м. Львова", КНП "Лікарня "Госпіс" м. Львова", КНП " 8-ма клінічна лікарня м. Львова", КНП "Львівська 1-а міська клінічна лікарня ім. Князя Лева", КНП " 6-а міська поліклініка м. Львова", КНП " 5-а міська клінічна лікарня м. Львова", КНП " 5-а клінічна поліклініка м. Львова", КНП " 4-а міська поліклініка м. Львова", КНП " 4 міська клінічна лікарня м. Львова", КНП " 3-я міська клінічна лікарня м. Львова", КНП " 2-а міська поліклініка м. Львова", КНП " 1-а міська поліклініка м. Львова", КНП "Десята міська лікарня м. Львова", КНП "Стоматологічна поліклініка № 1", КНП "Стоматологічна поліклініка № 5", КНП "Стоматологічна поліклініка № 4", КНП "Стоматологічна поліклініка № 3", Первинна профспілкова організація працівників КНП "Стоматологічна поліклініка № 3", Первинна профспілкова організація працівників КНП "Стоматологічна поліклініка № 5" про скасування ухвал

за касаційною скаргою Львівської міської ради

на ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2018 року, постановлену суддею Юрківим О.Р., та

постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: Нос С.П (головуючий), Кухтей Р.В., Шевчук С.М.

УСТАНОВИВ:

Суть спору.

З травня 2017 року у провадженні Галицького районного суду м. Львова перебуває справа № 461/3212/17 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, Міського голови м. Львова Садового Андрія Івановича, Львівської обласної ради, Голови Львівської обласної ради Ганущина Олександра Олександровича, Управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради про скасування ухвал про припинення комунальних закладів медичної галузі шляхом їх перетворення у комунальні некомерційні підприємства та реєстраційні дії Державного реєстратора управління державної реєстрації юридичного департаменту Львівської міської ради щодо внесення відомостей про їх припинення.

05 грудня 2018 року до Галицького районного суду м. Львова надійшла заява представника позивача про забезпечення позову, де просив:

- зупинити дію ухвали Львівської міської ради № 4150 від 08 листопада 2018 року; - заборонити ліквідаційній комісії з припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 1» вчиняти будь-які дії з приєднання комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова до комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 1»;

- зупинити дію ухвали Львівської міської ради № 4242 від 29 листопада 2018 року;

- заборонити ліквідаційній комісії з припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 4» вчиняти будь-які дії з приєднання комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова до комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 4».

В обґрунтування вимог заяви про забезпечення позову вказано, що дії суб`єктів владних повноважень по перетворенню медичних закладів, які фінансуються з бюджету у комерційні підприємства, які надають платні послуги, під час введення військового стану у 10 областях України підривають обороноздатність країни, а тому підлягають негайному зупиненню. Також зазначено, що невжиття заходів забезпечення позову призведе до проведення реорганізації стоматологічних поліклінік м. Львова, що в подальшому унеможливить отримання стоматологічної допомоги окремими соціально незахищеними категоріями населення, до якої належить і позивач.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанції.

Ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2018 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року, дану заяву задоволено частково, зупинено дію ухвал Львівської міської ради від 08 листопада 2018 року № 4150 та від 29 листопада 2018 року № 4242.

Задовольняючи клопотання у вищевказаній частині суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент розгляду даного клопотання про забезпечення позову позивач оскаржував у цьому провадженні правомірність видання Львівською міською радою ухвали № 4150 «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 1» від 08 листопада 2018 року та ухвали № 4242 «Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 4» від 29 листопада 2018 року.

За оскарженими ухвалами, що є предметом позову, передбачається вчинення ряду дій, спрямованих на припинення функціонування Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова та Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова, що вочевидь може мати місце до моменту вирішення спору у суді, разом з тим, правомірність прийняття Львівською міською радою оскаржуваних ухвал підлягає дослідженню лише під час судового розгляду справи по суті судом першої інстанції.

Відтак, суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення судового рішення у справі, а відновлення таких прав, в разі невжиття заходів забезпечення позову, після проведення реорганізації стоматологічних поліклінік стане неможливим. Обраний позивачем спосіб забезпечення адміністративного позову відповідає його предмету та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених вимог.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

24 червня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Львівської міської ради на ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року у справі № 461/3212/17, в якій скаржник просив скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нову постанову про відмову у задоволенні клопотання про забезпечення позову ОСОБА_1 .

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що висновки судів про можливість утруднення виконання постанови суду без забезпечення позову обраним позивачем способом ґрунтується лише на припущеннях суду та не є мотивованим будь-якими фактичними обставинами справи. Крім цього, судами не наведено доказів, якими підтверджується висновок про унеможливлення виконання рішення суду чи утруднення такого виконання , як і того, у чому саме полягатиме виконання рішення суду про скасування ухвал міської ради, оскільки виконання рішення суду у справі не вимагатиме вчинення будь-яких дій щодо виконання такого, а у випадку задоволення позову, оскаржувані ухвали вважатимуться скасованими з моменту набрання чинності рішення суду.

Одночасно скаржник звертав увагу суду на положення пункту п`ятого частини третьої статті 151 КАС України, згідно якої не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення. Проте, оскаржуваними судовими рішеннями зупинено дії ухвал Львівської міської ради від 08 листопада 2018 року № 4150 «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 1» та від 29 листопада 2019 року № 4242 «Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 4», які не є предметом оскарження в адміністративній справі № 461/3212/17.

Скаржник вказував, що позивач не перебуває у будь-яких публічно-правових відносинах із Львівською міською радою на підставі оскаржуваних ухвал, які є актами власника/засновника юридичної особи щодо зміни організаційно-правової форми юридичної особи та стосуються виключно прав та інтересів юридичних осіб, що припиняються шляхом приєднання. Тому, на думку Львівської міської ради, саме лише звернення до суду із позовом про оскарження ухвал міської ради не може мати наслідком автоматичне зупинення дії оскаржуваних ухвал без обґрунтування відповідних підстав для забезпечення, встановлених процесуальним законом, а також врахування інтересів обох сторін, оскільки мова йде про втручання у процес реорганізації установи, що віднесено до виключної компетенції власника установи законодавцем. На переконання міської ради вжиття оскаржуваних заходів забезпечення позову заблокує на невизначений період часу процес реорганізації та роботу комісії із припинення шляхом приєднання до комунальних некомерційних підприємств.

Окремо скаржник наголошував на тій обставині, що ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 29 травня 2019 року провадження у цій справі закрито у зв`язку з непідсудністю даної справи адміністративним судам, що, на думку міської ради, в чергове ставить під сумнів законності оскаржуваних судових рішень про забезпечення цього позову.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 04 липня 2019 року поновлено Львівській міській раді пропущений строк на касаційне оскарження ухвали Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2018 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року у справі № 461/3212/17, відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 15 грудня 2020 року підготовчі дії закінчено, справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

05 вересня 2019 року від позивача ОСОБА_1 через канцелярію Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, де позивач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а ухвалу прийняту судом апеляційної інстанцій залишити без змін.

В обґрунтування відзиву на касаційну скаргу позивач посилався на реально існуючу небезпеку реалізації відповідачем перетворення вищевказаних стоматологічних поліклінік із комунальних закладів охорони здоров`я, покликаних надавати безкоштовну медичну допомогу членам територіальної громад, на некомерційні комунальні підприємства, які працюють за принципом госпрозрахунку, що передбачає самоокупність через запровадження платних послуг. Зокрема, позивач посилався на ту обставину, що відповідач проігнорувавши ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 22 травня 2017 року про забезпечення позову шляхом зупинення ухвал Львівської міської ради, в тому числі і ухвали від 09 лютого 2017 року № 1480 «Про припинення Комунальної 1-ї стоматологічної поліклініки м. Львова» у цій же справі, в межах якої позивачем оскаржується і ця ухвала, здійснив перетворення вказаної комунальної поліклініки у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка № 1», до якої ухвалою від 08 листопада 2018 року № 4150 приєднується Комунальна 5-та стоматологічної поліклініки м. Львова.

Також позивач вказував, що 19 лютого 2019 року на громадських слуханнях організованих ініціативною групою жителів, членів територіальної громади, було прийнято однозначне рішення про збереження Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки, але громадські слухання були повністю проігноровані чиновниками Львівської міської ради.

Від інших учасників справи відзиви на касаційну скаргу не надходили, що відповідно до статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів задля створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Відповідно до частин 1, 3 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Частиною 2 цієї статті передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

Колегія суддів зазначає, що вищезазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.

У зв`язку з цим суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співмірним з позовними вимогами та чи відповідає він меті і завданням правового інституту забезпечення позову.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Крім того, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

У цій справі суди застосовуючи оскаржувані заходи забезпечення позову виходили з того, що на момент розгляду клопотання представника позивача ухвали Львівської міської ради від 08 листопада 2018 року № 4150 «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 1» та від 29 листопада 2019 року № 4242 «Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 4» оскаржені позивачем у цьому провадженні.

Наведене підтверджується матеріалами справи, з яких слідує, що заява про забезпечення позову, зареєстрована в Галицькому районному суді м. Львова 05 грудня 2018 року реєстраційний № 40945 була подана разом із заявою про збільшення позовних вимог від 05 грудня 2018 року реєстраційний № 40944 із відмітками про вручення її копій відповідачам, яка фактично була прийнята судом.

Таке право позивача передбачено положеннями КАС України та витікає із принципів диспозитивності та змагальності.

Цією заявою було збільшено позовні вимоги шляхом оскарження ухвал Львівської міської ради від 08 листопада 2018 року № 4150 та від 29 листопада 2019 року № 4242. Мотивами такого збільшення стало те, що даними ухвалами Львівська міська рада визнала такими, що втратили чинність ухвали цієї ж ради від 09 лютого 2017 року № 1483 «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка № 5» та від 09 лютого 2017 року № 1481 «Про припинення Комунальної 3-ї стоматологічної поліклініки м. Львова шляхом перетворення у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка № 3», які були оскаржені позивачем у межах цієї справи та які були зупинені в порядку забезпечення позову ухвалою Галицького районного суду від 22 травня 2018 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року. Однак, цими ж ухвалами прийняті аналогічні за змістом рішення, спрямовані на припинення вищевказаних комунальних закладів охорони здоров`я.

На підставі наведеного, колегія суддів Верховного Суду відхиляє доводи касаційної скарги Львівської міської ради з покликанням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, а саме положень пункту п`ятого частини третьої статті 151 КАС України, згідно якої не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі.

Не заслуговують на увагу також і доводи Львівської міської ради про закриття провадження у даній справі ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 29 травня 2019 року у зв`язку з непідсудністю даної справи адміністративним судам, що, на думку міської ради, в чергове ставить під сумнів законність оскаржуваних судових рішень про забезпечення цього позову.

Дана ухвала була скасована постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року, виходячи з того, що оспорювані ухвали прийняті з метою забезпечення надання якісної, своєчасної та доступної стоматологічної допомоги, раціонального використання бюджетних коштів, прийняті на виконання повноважень, які є виключною компетенцією Львівської міської ради, визначеною Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та їх дія поширюється на невизначене коло осіб, зокрема, громаду м. Львова. А відтак за своїм змістом ці ухвали є регуляторними актами, а їх зміст свідчить про те, що вони стосуються не лише прав та інтересів комунальних установ, власником яких є Львівська міська рада, а також громади міста, що в свою чергу вказує на наявність публічно-правового спору та відсутність спору про право цивільне.

Відповідно до статті 7 Основ законодавства України про охорону здоров`я держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у сфері охорони здоров`я шляхом, зокрема, створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров`я; надання всім громадянам гарантованого рівня медичної допомоги у обсязі, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Отже, сфера охорони здоров`я є пріоритетним напрямком діяльності держави та сферою особливого державного регулювання, що передбачає, зокрема, утворення та фінансування розгалуженої системи закладів охорони здоров`я.

На цьому неодноразово наголошував Верховний Суд, зокрема, у постановах від 06 грудня 2019 року у справі № 826/10344/15 та від 13 грудня 2019 року у справі №461/1824/15-а.

Слід зазначити, що оскаржувані рішення відповідачів передбачають, реорганізацію комунальних міських стоматологічних поліклінік, що матиме вплив на права позивача, як жителя територіальної громади, який має право на отримання безкоштовної медичної допомоги у комунальних закладах охорони здоров`я.

Приймаючи до уваги поведінку відповідача у даній справі в частині вчинення дій, спрямованих на реалізацію перетворення комунальних стоматологічних поліклінік м. Львова, зокрема перетворення Комунальної 1-ї стоматологічної поліклініки м. Львова у Комунальне некомерційне підприємство «Стоматологічна поліклініка № 1», всупереч ухвалі Галицького районного суду м. Львова від 22 травня 2017 року про забезпечення позову у цій справі, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення судового рішення у справі, а відновлення таких прав, в разі невжиття заходів забезпечення позову, після проведення реорганізації стоматологічних поліклінік стане неможливим.

Верховний Суд, виходячи із конкретних обставин даної справи, вважає вірним висновок судів попередніх інстанцій, що обраний позивачем спосіб забезпечення адміністративного позову відповідає його предмету та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених вимог.

Отже, судами першої та апеляційної інстанцій апеляційної інстанцій правильно застосовано положення статей 150 - 151 КАС України. Порушень судами норм процесуального законодавства, що могло б призвести до неправильного вирішення питання про забезпечення позову судом касаційної інстанції не встановлено.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні судового рішення суди першої та апеляційної інстанції порушень норм процесуального права не допустили, тому Суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.

2. Ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року у справі № 461/3212/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду