ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа № 826/4/16

адміністративне провадження № К/9901/13610/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Желєзного І. В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Міської громадської організації "Футбольний клуб "Житомир" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою Міської громадської організації "Футбольний клуб "Житомир" на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі суддів Келеберди В. І., Качура І. А., Данилишин В. М. від 16.05.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шелест С. Б., Мєзєнцева Є. І., Пилипенко О. Є. від 01.09.2016,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2015 року Міська громадська організація "Футбольний клуб "Житомир" (далі - МГО "ФК "Житомир", позивач) звернулася з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Інспекція ДАБІ України, відповідач), у якому просила визнати протиправними та скасувати:

- акт позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від
22.07.2014 (далі - спірний акт);

- протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.07.2014 (далі - спірні протоколи);

- приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 22.07.2014 №65,66,67 та 68 (далі - спірні приписи);

- постанови про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності від
04.08.2014 №49/6-ю/вих. /4/2996/14, №50/6-ю/вих. /4/2996/14, №51/6-ю/вих. /4/2996/14 та №52/6-ю/вих. /4/2996/14 (далі - спірні постанови).

2. В обґрунтуванні позовних заяв наводились аргументи про те, що фактично перевірка не проводилась, а всі документи складено без виходу на об'єкт, при цьому представник позивача не був присутній під час такої перевірки й це, на його думку, свідчить про порушення відповідачем Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Прядок №553).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.05.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від
01.09.2016, у задоволенні позову відмовлено.

4. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що позапланова перевірка проведена Інспекцією з дотриманням процедури, передбаченої Порядком №553, оформлення її результатів здійснено згідно вимог законодавства, а наявність виявлених ДАБІ порушень, які зафіксовані в акті перевірки, підтверджена під час судового розгляду справи й це позивачем не спростовано.

5. В частині оскарження актів та протоколів суди попередніх інстанцій зазначили, що такі документи не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не мають ознак акту індивідуальної дії або нормативно - правового акту, а отже не породжують жодних правових наслідків для позивача і не можуть порушувати його права.

6. Зважаючи на таке, суди дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, МГО "ФК "Житомир" подало касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено такі обставини справи.

9. Інспекцією ДАБК у Житомирській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил Міською громадською організацією "Футбольний клуб "Житомир" на об'єкті: "Будівництво будинку фізкультурно-оздоровчого комплексу - житловий будинок з допоміжною будівлею гаражем 1 черга за адресою: Житомир, проїзд Кам'яний, 8", за результатом якої складено акт від 22.07.2014.

10. З акту перевірки вбачається, що у декларації про початок виконання будівельних робіт, що зареєстрована Інспекцією ДАБК у Житомирській області №ЖТ08212158298 від 06.09.2012, зазначено назву об'єкта будівництва: "Будівництво будинку фізкультурно-оздоровчого комплексу з житловими квартирами за адресою: м.

Житомир, проїзд Кам'янський, 8"; у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, зареєстрованою Інспекцією ДАБІ у Житомирській області №ЖТ 142141880663 від 08.07.2014 зазначено назву об'єкта будівництва: "Одноквартирний житловий будинок по проїзду Кам'яному, 8, в м. Житомир" шифр об'єкта 35.П/09, розроблений ПП "Ідеал Центр" відповідно до договору №35 П/09 на виконання проектних робіт від 14.08.2009.

11. Замовником будівництва МГО "Футбольний клуб "Житомир" в особі директора Опанащука Юрія Яковича наведено недостовірні дані в назві об'єкта будівництва в декларації про початок виконання будівельних робіт №ЖТ08212158298 від 06.09.2012 та в декларації про готовність об'єкта до експлуатації №ЖТ142141880663 від
08.07.2014, а саме: найменування об'єкта будівництва не відповідає назвам об'єкту зазначеним в деклараціях та фактично виконаним роботам, чим порушено пункт 8 статті 36 та пункт 10 статті 39 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - ~law18~ в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), пункт 9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466) та пункт 19 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 (далі - Порядок №461).

12. Відповідальним за здійснення технічного нагляду у деклараціях №ЖТ08212158298 від 06.09.2012 та №ЖТ142141880663 від 08.07.2014 зазначено інженера технічного нагляду - ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат ІТ №001698) відповідно до наказу від 06.08.2012 №8.04 про призначення відповідального за проведення технічного нагляду.

13. На запит Інспекції ДАБК у Житомирській області від ФОП ОСОБА_1 надійшов лист від 22.07.2014, у якому ОСОБА_1 повідомив, що між ним та МГО "Футбольний клуб "Житомир" було укладено договір про здійснення технічного нагляду на об'єкті будівництва "Будівництво будинку фізкультурно-оздоровчого комплексу з житловими квартирами за адресою: м. Житомир, проїзд Кам'яний, 8", але позивач своїх зобов'язань щодо оплати згідно вказаного договору не виконав, у зв'язку з чим технічний нагляд фактично не здійснювався.

14. Отже, позивачем не забезпечено проведення технічного нагляду на об'єкті будівництва, чим порушено статтю 11 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - ~law20~) та пункт 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903 (далі - Порядок №903).

15. Відповідно пункту 4 декларації про готовність об'єкта до експлуатації №ЖТ142141880663 від 08.07.2014, генеральним підрядником зазначено ПП "Елітбуд-1" 10003, м. Житомир, вул. Ольжича. 31/10. кв. 3, відповідальним виконавцем робіт є ОСОБА_2. Відповідно листа ПП "Елітбуд-1" від 22.07.2014 №07.14/08.1 між МГО "Футбольний клуб Житомир" та ПП "Елітбуд-1" укладено договір на виконання будівельних робіт за адресою м. Житомир, проїзд Кам'янський, 8 та призначено відповідального за виконання будівельних робіт (виконроб ОСОБА_2), але замовником, МГО "Футбольний клуб Житомир", не виконані свої зобов'язання за договором та не надана відповідна проектна та дозвільна документація для виконання будівельних робіт. В листі зазначено, що у зв'язку з вищевикладеним ПП "Елітбуд-1" не виконувало будівельні роботи на об'єкті за адресою м. Житомир, проїзд Кам'янський, 8. Замовник будівництва МГО "Футбольний клуб Житомир", в особі директора Опанащука Юрія Яковича, навів недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушив ~law21~ та пункт 9 Порядку №466.

16. Відповідальним за здійснення авторського нагляду за будівництвом, відповідно декларації про початок виконання будівельних робіт №ЖТ08212158298 від 06.09.2012 та декларації про готовність об'єкта до експлуатації №ЖТ142141880663 від
08.07.2014 зазначено ГАП - ОСОБА_3, відповідно до наказу №35Л/09/1 про призначення відповідального за проведення авторського нагляду від 03.05.2010 (кваліфікаційний сертифікат серія АР №000022 від 01.06.2012). Відповідно до листа ПП "Ідеал-Пентр" від 29.09.2011, ПП "Ідеал-Центр" в особі директора Федорко Ольги Олегівни, відмовилось від авторських прав по об'єкту: "Одноквартирний житловий будинок по проїзду Кам'яному, 8 в місті Житомир" № 35.П/09 та не заперечує щодо передачі авторських прав іншій юридичній або фізичній особі. Відповідно до листа ПП "Ідеал-Центр" № 18/02/14 від 22.07.2014, авторський нагляд ПП "Ідеал-Центр", в особі директора - ОСОБА_3, на об'єкті "Будівництво будинку фізкультурно-оздоровчого комплексу з житловими квартирами" за адресою: м. Житомир, проїзд Кам'янський,8 не здійснювався, коригування проектних рішень щодо зміни намірів забудови (з житлового будинку під об'єкт громадського призначення) проекту: "Одноквартирний житловий будинок по проїзду Кам'яному, 8 в місті Житомир" №35.П/09 не приймалось та не обумовлювалось. Отже замовник будівництва МГО "Футбольний клуб Житомир", в особі директора Опанащука Юрія Яковича, не забезпечено проведення авторського нагляду чим порушено ~law22~.

17. У декларації про початок виконання будівельних робіт №ЖТ08212158298 від
06.09.2012 зазначено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №3 від 14.02.2008, видані УМА Житомирської міської ради.

18. На запит Інспекції ДАБК у Житомирській області до Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради надійшов лист №1496/11 від 17.07.2014 про те, що на забудову земельної ділянки за адресою: м. Житомир проїзд Кам'янський, 8 містобудівні умови та обмеження не надавались. Замовник будівництва МГО "Футбольний клуб "Житомир" навів недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушив ~law23~, пункт 9 Порядку №466.

19. Того ж дня, а саме - 22.07.2014, Інспекцією ДАБК у Житомирській області складено приписи про усунення порушенні вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил:

- №65, яким позивача зобов'язано у строк до 22.08.2014 усунути порушення ~law24~, пункту 9 Порядку №466 (щодо зазначення в декларації про наявність містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №3 від 14.02.2008, виданих УМА Житомирської міської ради);

- №66, яким позивача зобов'язано у строк до 22.08.2014 усунути порушення ~law25~ та пункту 9 Порядку №466 (наведення недостовірних даних щодо генерального підрядника та відповідального виконавця);

- №67, яким позивача зобов'язано у строк до 22.08.2014 усунути порушення ~law26~ щодо забезпечення проведення авторського нагляду;

- №68, яким позивача зобов'язано у строк до 22.08.2014 усунути порушення ~law27~ та пункту 2 Порядку №903 в частині забезпечення проведення технічного нагляду на об'єкті будівництва.

20. Також Інспекцією складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.07.2014, згідно яких розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 04.08.2014.

21. За результатом розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекцією ДАБК у Житомирській області складено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.08.2014:

- №49/6-ю/вих. /4/2996/14, якою за порушення ~law28~ та пункту 9 Порядку №466 позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 2 статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон №208/94-ВР), а саме - за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації на об'єкті 2 категорії складності, та накладено штраф в сумі 54810 гривень;

- №50/6-ю/вих. /4/2996/14, якою за порушення ~law30~ та пункту 9 Порядку №466 позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого підпунктом 2 пункту 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР (наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єктах будівництва 2 категорії складеності) та накладено штраф в сумі 43848 гривень;

- №51/6-ю/вих. /4/2996/14, якою за порушення ~law31~ та пункту 2 Порядку №903 позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР (не забезпечено авторського нагляду) та накладено штраф в сумі 43848 гривень.

- №52/6-ю/вих. /4/2996/14, яким за порушення ~law32~ позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР (не забезпечено технічного нагляду на об'єкті будівництва) та накладено штраф в сумі 54810 гривень.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

22. У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що суди попередніх інстанцій не надали жодної правової оцінки доводам позивача стосовно порушення ДАБІ пунктів 9,13,21 Порядку №553, а лише вказали на формальний характер цих недоліків при проведенні перевірки без обґрунтування таких мотивів.

23. Зокрема, скаржник посилається на те, що в матеріалах справи відсутні відомості, які б підтверджували виконання відповідачем вимог вищенаведених пунктів Порядку №553 стосовно забезпечення права позивача на присутність під час здійснення державного архітектурно - будівельного контролю, направлення позивачу та отримання ним акту перевірки, а також складених за наслідками її проведення приписів.

24. Скаржник також зазначає, що суди, вирішуючи цей спір, проігнорували неодноразово подані додаткові пояснення, у яких наголошувалось на тому, що позапланова перевірка МГО "Футбольний клуб "Житомир" відбулась без участі представника суб'єкта містобудування, а всі документи були складені відповідачем у приміщенні Інспекції без виходу на об'єкт і не направлялись позивачу за місцем його реєстрації. При цьому, у ході судового розгляду справи відповідач не подав докази вручення позивачу оскаржуваних протоколів, акту і приписів до грудня 2015 року включно.

25. Позивач наголошує, що такі дії відповідача позбавили його можливості надати пояснення та документи на спростування виявлених під час проведення перевірки порушень, ознайомитись з документами, складеними за результатами перевірки, подати заперечення на них.

26. На переконання скаржника усе вищевикладене свідчить про незаконність та необґрунтованість оскаржуваних судових рішень і дає підстави для задоволення касаційної скарги.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Так, відповідно до частини 1 статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - ~law34~ в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

28. ~law35~ також встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

29. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац другий ~law36~).

30. Відповідно до ~law37~ Урядом України затверджено Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

31. Абзацом другим пункту 1 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).

32. За приписами пункту 5 цього ж Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

33. В свою чергу, за змістом абзаців першого, одинадцятого пункту 7 Порядку №553 Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

34. Згідно з положеннями пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

35. Посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації (пункт 11 Порядку №553).

36. Відповідно до пунктів 16,17 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

37. Окрім цього, пунктами 18-21 Порядку №553 встановлено, що акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.

Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

38. Отже, у разі виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадові особи органу держаного архітектурно - будівельного контролю складають акт, у якому фіксуються такі порушення. На підставі акту складається обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також складаються відповідні протоколи, які у встановлений Порядком №533 строк подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

39. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що в акті, складеному за наслідками проведеної щодо позивача перевірки, зафіксовано факти наведення останнім недостовірних даних у деклараціях про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації, а також незабезпечення технічного і авторського нагляду на об'єкті будівництва.

40. За висновками, викладеними у спірному акті, позивачем порушені вимоги ~law38~, пункту 9 Порядку №466, а також ~law39~ і пункту 19 Порядку №461.

41. У касаційній скарзі позивач не навів жодних аргументів на спростування висновків судів попередніх інстанцій та доводів відповідача по суті виявлених порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності.

42. Позивач наполягає на порушенні відповідачем процедури здійснення позапланового заходу державного архітектурного контролю, зокрема, щодо забезпечення його права на участь при проведенні перевірки.

43. Водночас, колегія суддів зазначає, що як встановили суди першої та апеляційної інстанцій на підставі наявних у справі доказів, позивач був присутній при проведенні спірної перевірки і складанні акту за її наслідками, однак від підписання і отримання останнього відмовився, про що головним державним інспектором проставлено відповідну відмітку в акті перевірки.

44. Суди попередніх інстанцій ретельно дослідили обставини справи в цій частині і перевірили їх доказами, поданими, в тому числі стороною позивача, надали їм належну правову оцінку.

45. Таким чином, матеріалами справи спростовуються твердження позивача про порушення органом державного архітектурно - будівельного контролю його права на участь у проведенні перевірки.

46. Водночас, зважаючи на встановлені у частині 3 статті 341 КАС України межі перегляду судом касаційної інстанції, цей суд не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

47. Крім цього, як випливає з аналізу статті 24, частини 4 статті 328 КАС України, касаційний суд є відповідальним за перегляд судових рішень судів попередніх інстанцій на предмет законності. До його повноважень не входить встановлення та дослідження доказів, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання права.

48. У справі "Пономарьов проти України" (Заява N 3236/03) Європейський суд з прав людини підкреслює, що "право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру (п. 40).

49. У даному ж випадку позивач у суді касаційної інстанції не висловив доводів на спростування фактів виявлених відповідачем порушень, про які іде мова у спірному акті, та наявність яких підтверджена судовим розглядом справи, а отже колегія суддів констатує правомірність застосування Інспекцією ДАБК до МГО "Футбольний клуб "Житомир" заходів відповідальності, передбачених Законом №208/94-ВР.

50. При цьому, колегія суддів відзначає, що допущені Інспекцією ДАБК при проведенні перевірки недоліки, на які вказує скаржник, як от ненаправлення позивачу акту перевірки, за даних конкретних обставин справи, не можуть беззаперечно свідчити про настільки суттєві та грубі порушення порядку проведення перевірки з боку органу державного архітектурно-будівельного контролю, які б могли вплинути на факт наявності правопорушення та зумовити її незаконність.

51. Така позиція обумовлена також тим, що директор МГО "Футбольний клуб "Житомир", у присутності якого здійснювалась спірна перевірка, свідомо ухилився від отримання акту, однак будучи ознайомленим з його змістом, і обізнаним про наявність такого, мав об'єктивну можливість реалізувати свої процедурні гарантії, як суб'єкта містобудування, зокрема, стосовно подання заперечень до акту, надання пояснень тощо.

52. Колегія суддів вважає за необхідне наголосити й на тому, що збудований без ведення технічного і архітектурного нагляду об'єкт будівництва, стосовно якого у деклараціях про початок виконання будівельних робіт і про готовність об'єкта до експлуатації зазначено дані (параметри, характеристики), які не відповідають дійсності, очевидно створює загрозу суспільним інтересам, оскільки це може завдати шкоди життю і здоров'ю людей, призвести до пошкодження майна тощо. У таких умовах приватний інтерес забудовника - позивача у цій справі, не може переважати над суспільним інтересом лише з огляду на несуттєві недоліки, допущенні при проведенні перевірки.

53. Тому, зважаючи на наявність доведених судовим розглядом фактів порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності та відсутності грубих порушень під час проведення позапланової перевірки позивача, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними та скасування спірних приписів та постанов.

54. Що ж стосується оскаржуваних судових рішень в частині вимог позовної заяви про скасування спірних акту і протоколів, складених у зв'язку з виявленими перевіркою порушеннями, колегія суддів зазначає таке

55. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

56. Статтею 6 КАС України у тій же редакції встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Статтею 6 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

57. Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству.

Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

58. Варто звернути увагу й на справу №810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22.12.2010 №984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12.01.2011 за №34/18772), положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

59. У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

60. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

61. Аналогічна правова позиція висловлена й Верховним Судом України у постанові від 10.03.2013 у справі №21-237а13, а також Верховним Судом у постановах від
27.03.2018 у справі №813/2524/17, від 10.05.2018 у справі №811/119/13-а та від
09.08.2018 (справа №826/5302/14).

62. Справа щодо оскарження акту перевірки, проведеної з питань дотримання вимог земельного законодавства, розглядалась і Великою Палатою Верховного Суду (постанова від 20.03.2019 у справі №810/5854/14).

63. У вищевказаній справі Велика Палата Верховного Суду зазначила про те, що як убачається зі змісту уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства (додаток до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.07.2012 року № 424 "Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України
30.07.2012 за №1289/21601), це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання.

64. У названій вище справі колегія суддів дійшла висновку, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини 1 статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов'язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача.

65. Отже, оскаржуваний позивачем акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушував прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі положень частини 1 статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

66. У межах спірних правовідносин у справі, яка розглядається, посадові особи Держархбудінспекції та її територіальних органів складають акт з метою оформлення результатів державного архітектурно-будівельного контролю, що випливає зі змісту пункту 17 Порядку №553.

67. Уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 №240 "Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю", зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 04.07.2012 за №1116/21428 (далі - наказ Мінрегіону №240).

68. Зокрема, у формі акту, затвердженій вищевказаним наказом Мінрегіону, окрім загальних відомостей про підстави перевірки, реквізити посадових осіб контролюючого органу і суб'єкта містобудування, відомостей про об'єкт будівництва тощо, міститься графа, у якій зазначаються результати перевірки. У цій графі, у разі виявлення порушень, вказується їх суть з посиланням на абзаци, пункти, частини, статті, розділи, глави нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил, проектних рішень тощо, вимоги яких порушено.

69. На підставі відображеної в акті інформації складається припис, який є обов'язковим до виконання.

70. Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненого уповноваженими органами державного архітектурного контролю, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

71. Таке ж правове регулювання можна поширити й на спори з приводу оскарження протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які мають схожу до акта перевірки правову природу, не встановлюють відповідальності, а лише фіксують обставини вчинення правопорушення, використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, відтак позбавлені ознак рішення суб'єктів владних повноважень у розумінні процесуального закону.

72. Це також випливає з форми протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженої наказом Мінрегіону №240 згідно з додатком 7 до цього наказу, у якому, окрім іншого, зазначаються: виявлені порушення, їх суть із зазначенням абзаців, пунктів, частин, статей, розділів, глав нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, і правил, проектних рішень тощо, які порушено; абзац, пункт, частина, стаття Закону №208/94-ВР, якими передбачена відповідальність за встановлені правопорушення.

73. В свою чергу, штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності накладається саме постановою.

74. Тобто, протокол у сфері містобудівної діяльності є лише засобом фіксації обставин правопорушення і джерелом доказової інформації при розгляді справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, позбавлений ознак правового акту (акту індивідуальної дії чи нормативно - правового акту), що, як вже зазначалось вище, унеможливлює розгляд вимог про його оскарження у порядку адміністративного судочинства.

75. В той же час, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від
31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від
27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

76. За правилами пункту 5 частини 1 статті 349, частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

77. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно пункту 5 частини 1 статті 349, частини 1 статті 354 КАС України.

78. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина 3 статті 341 КАС України).

79. В той же час, пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

80. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування спірних акту, протоколів.

81. Керуючись статтями 238,341,345,349,354,355,356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України, пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міської громадської організації "Футбольний клуб "Житомир" задовольнити частково.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.05.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01.09.2016 в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування: акту позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 22.07.2014; протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.07.2014.

В цій частині провадження у справі за позовом Міської громадської організації "Футбольний клуб "Житомир" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії - закрити.

В решті оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Судді: Я. О. Берназюк

І. В. Желєзний