Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.07.2020 року у справі №607/2844/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2020 року

м. Київ

справа № 607/2844/17

адміністративне провадження № К/9901/32248/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С. Г.,

суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 607/2844/17

за позовом ОСОБА_6, яка діє у власних інтересах та інтересах малолітнього ОСОБА_2

до Тернопільської міської ради

про скасування рішення

за касаційною скаргою виконавчого комітету Тернопільської міської ради на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області (головуючий суддя Сташків Н. М. ) від 23 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі: головуючого судді Бруновської Н. В., суддів Запотічного І. І., Улицького В. З. ) від 30 серпня 2017 року, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року ОСОБА_6, яка діє у власних інтересах та інтересах малолітнього ОСОБА_2 звернулася до Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області з позовом до Тернопільської міської ради, в якому просила визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 08 лютого 2017 року № 90 "Про скасування рішення виконавчого комітету міської ради від 03 жовтня 2012 року № 1597".

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка зазначила, що рішенням відповідача від 03 жовтня 2012 року № 1597 було виведено з житлового фонду міста квартиру за адресою АДРЕСА_1 та оформлено право власності на офісне приміщення АДРЕСА_2 загальною площею 54,4 кв. м. На даний час на підставі договору дарування від 21 вересня 2016 року співвласниками зазначеного нежитлового приміщення є вона (2/3 частини) та її малолітній син (1/3 частина). Проте, 08 лютого 2017 року відповідачем прийнято рішення № 90, яким скасовано рішення № 1597. Вказане рішення суб'єкта владних повноважень є незаконним та таким, що порушує її права та права її малолітнього сина, як власників нежитлового приміщення АДРЕСА_2, оскільки при прийнятті цього рішення не враховано їхніх прав, не обґрунтовано мети, доцільності та необхідності скасування рішення від 03 жовтня 2012 року №
1597.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року позов задоволено.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 03 жовтня 2012 року № 1597 "Про виведення квартири з житлового фонду міста та оформлення права власності за ОСОБА_3 та ОСОБА_4" є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання, оскільки квартира за адресою АДРЕСА_1 виведена з житлового фонду міста та оформлено право власності на офісне приміщення АДРЕСА_2 загальною площею, 54,4 кв. м., про що видано відповідні свідоцтва. В подальшому право власності на дане приміщення перейшло до ОСОБА_5, який на підставі договору дарування відчужив дане приміщення позивачці та її малолітньому сину.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, 22 вересня 2017 року виконавчий комітет Тернопільської міської ради звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року, в якій просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволені позову відмовити.

6. В обґрунтування своїх вимог зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій ухвалені судові рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, без врахування всіх фактичних обставин справи. Скаржник вказує на те, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем в межах наданих повноважень та відповідно до норм чинного законодавства. Висновок судів про те, що рішення від 03 жовтня 2012 року № 1597 вичерпало свою дію, оскільки є ненормативним актом та стосується прав певних осіб не відповідає дійсним обставинам справи. Судами не враховано той факт, що рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 08 лютого 2017 року № 90 "Про скасування рішення виконавчого комітету міської ради від 03 жовтня 2012 року № 1597" не зачіпає інтереси позивачки та її малолітнього сина ОСОБА_2, оскільки стосується прав та обов'язків ОСОБА_3 та ОСОБА_4. Крім того, судом першої інстанції в порушення вимог ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не було здійснено заміни відповідача, а саме Тернопільської міської ради на виконавчий комітет Тернопільської міської ради.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 22 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою виконавчого комітету Тернопільської міської ради.

8.19 жовтня 2017 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_6, в яких остання просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.

9.15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція КАС України.

10. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

11. На виконання вимог підп. 7 п. 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 липня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Рибачук А. І., Тацій Л. В., справу передано головуючому судді.

13. Ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 15 липня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 03 жовтня 2012 року виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення № 1597 "Про виведення квартири з житлового фонду міста та оформлення права власності", відповідно до якого вирішено: "1. Вивести з житлового фонду міста квартиру за адресою АДРЕСА_1". 2. Оформити право власності на 2/3 частини за ОСОБА_4 та на 1/3 частину за ОСОБА_3 офісного приміщення АДРЕСА_2 загальною площею 54,4 кв. м. за адресою АДРЕСА_1. Видати свідоцтва. 3. Товариству з обмеженою відповідальністю "Міське бюро технічної інвентаризації зареєструвати право власності згідно п. 2".

15. Відповідно до договору дарування від 21 вересня 2016 року, укладеним між ОСОБА_5 та ОСОБА_6, яка діє у власних інтересах, та в інтересах малолітнього сина ОСОБА_2, ОСОБА_5 подарував, а ОСОБА_6 прийняла в дар на своє ім'я 2/3 частки та на ім'я ОСОБА_2 1/3 частку належного ОСОБА_5 нежитлового офісного приміщення АДРЕСА_2 загальною площею 54,4 кв. м.

16.21 вересня 2016 року зазначене нежитлове приміщення зареєстроване за ОСОБА_6 та ОСОБА_2 у відповідних частинах на праві спільної часткової власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується інформаційною довідкою від 22 вересня 2016 року № 68732483.

17.01 лютого 2017 року ОСОБА_6 звернулась до виконавчого комітету Тернопільської міської ради с заявою, в якій просила здійснити перевірку та привести в попередній стан приміщення по АДРЕСА_1, шляхом скасування декларації про початок будівельних робіт від 15 червня 2012 року, декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 27 серпня 2012 року та рішення виконкому від 03 жовтня 2012 року № 1597. Свою заяву обґрунтовувала тим, що її рідна сестра ОСОБА_3 померла ІНФОРМАЦІЯ_1. Поряд з цим, у 2012 році від імені ОСОБА_3 вчинялися дії її чоловіком ОСОБА_4 по виготовленню дозвільних документів щодо реконструкції квартири АДРЕСА_2 під офісне приміщення.

18. В декларації про початок будівельних робіт від 15 червня 2012 року з реконструкції квартири АДРЕСА_2 під офісне приміщення замовниками зазначені ОСОБА_4, ОСОБА_3

19.27 серпня 2012 року зареєстровано декларацію про готовність вказаного об'єкта до експлуатації, яка підписана замовниками.

20. Між тим, згідно свідоцтва про смерть НОМЕР_1 ОСОБА_3 померла ІНФОРМАЦІЯ_1.

21. За результатами розгляду звернення ОСОБА_6,08 лютого 2017 року виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення № 90 "Про скасування рішення виконавчого комітету міської ради від 03 жовтня 2012 року № 1597", відповідно до п. 1 якого вирішено "Скасувати рішення виконавчого комітету міської ради від 03 жовтня 2012 року № 1597 "Про виведення квартири з житлового фонду міста та оформлення права власності за ОСОБА_3 та ОСОБА_4".

22. Вважаючи такі дії відповідача протиправними та незаконними, ОСОБА_6, яка діє у власних інтересах та інтересах малолітнього ОСОБА_2 звернулася до суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

24. Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

25. Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

26. Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України).

27. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України).

28. Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

29. За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

30. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

31. Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

32. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

33. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.

34. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

35. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

36. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

37. Вказана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 07 серпня 2019 року у справі № 200/16168/17 ( №2-а/200/1186/17).

38. Згідно зі ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому ч. 1 ст. 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

39. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

40. Як убачається з матеріалів справи, позивачка звернулася до адміністративного суду з позовом про скасування рішення суб'єкта владних повноважень, яке на її думку порушує її права та права малолітнього сина ОСОБА_2, як законних власників нежитлового приміщення.

41. Поряд з цим, слід звернути увагу, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 08 лютого 2017 року № 90 прийнято за наслідками розгляду звернення ОСОБА_6 від 01 лютого 2017 року, яка просила привести в попередній стан приміщення, яке належить позивачці та її сину.

42. Тобто звернення ОСОБА_6 до суду із цим позовом зумовлене необхідністю захисту її майнових прав, а не прав у сфері публічно-правових відносин, що виключає розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

43. Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

44. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

45. Статтею 16 ЦК України передбачено, що до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

46. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина 1 статті 21 ЦК України).

47. Таким чином, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

48. Правовідносини, що склалися між сторонами у цій справі, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів.

49. Та обставина, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позиваки не стосуються захисту її прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

50. Така правова позиція узгоджується з висновками викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17 (провадження № 11-1492апп18) та у постанові Верховного суду від 12 березня 2020 року у справі № 159/2699/17.

51. Ураховуючи викладене, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб'єкта владних повноважень, дійшов висновку, що заявлений спір не є публічно-правовим, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

52. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

53. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

54. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

55. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

56. Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

57. Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

58. Як зазначив Європейський суд з прав людини у пунктах 23,24 та тексті свого рішення у справа "Сокуренко і Стригун проти України" ( № 29458/04 та № 29465/04) відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві керується законом, що приймається парламентом"; фраза "встановленим законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів; вимога стосовно того, що суд має бути "встановленим законом" є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві; вся організаційна система судів, включаючи не тільки питання, які підпадають під юрисдикцію певних видів судів, але також встановлення окремих судів та визначення їх місцевої юрисдикції (Coeme and others v. Belgium № 32492/96).

59. Європейський суд з прав людини у пункті 44 рішення від 25 лютого 1993 року у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 13089/87).

60. Частиною 1 статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

61. Беручи до уваги наведене та враховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Тернопільської міської ради задовольнити частково.

Постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_6, яка діє у власних інтересах та інтересах малолітнього ОСОБА_2 до Тернопільської міської ради про скасування рішення - закрити.

Роз'яснити ОСОБА_6, що розгляд цієї справи віднесено до цивільної юрисдикції та що вона вправі протягом десяти днів з дня отримання нею відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС. Г. Стеценко А. І. Рибачук Л. В. Тацій