Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.05.2019 року у справі №813/6423/14

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 травня 2019 року

м. Київ

справа № 813/6423/14

адміністративне провадження № К/9901/13438/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 813/6423/14

за адміністративним позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_1 , третя особа - Червоноградська міська рада, за участю прокуратури Львівської області про зобов`язання вчинити дії;

за касаційною скаргою прокуратури Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Бруновська Н. В., Гулид Р. М., Кузьмич С. М.) від 29 червня 2016 року, встановив:

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2014 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області звернулася до суду з адміністративним позовом до ОСОБА_1 , в якому просила:

- зобов`язати ОСОБА_1 за власний рахунок здійснити знесення самовільно збудованої будівлі для відпочинку та господарських потреб по АДРЕСА_1 , на земельній ділянці яка належить товариству «Рибацький кут».

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що ОСОБА_1 в ІІ-ІІІ кварталі 2011 року самовільно здійснив будівельні роботи з будівництва будівлі для відпочинку та господарських потреб (обслуговування бази стоянки маломірних суден) на земельній ділянці, яка належить товариству «Рибацький кут» для обслуговування бази для стоянки маломірних суден відповідно до договору оренди від 16 лютого 2010 року - без проектної документації на будівництво та права на виконання будівельних робіт. Отже, порушено ст.7, 9, 27 Закону України «Про архітектурну діяльності», ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 89 Водного кодексу України. За результатами перевірки складено Акт проведення перевірки № 9/14-ф від 16 травня 2014 року; протокол про адміністративне правопорушення № 9/9-ф від 16 травня 2014 року; припис № 9/9-ф від 16 травня 2014 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил шляхом усунення порушень виявлених під час перевірки. Позивач просить зобов`язати відповідача за власний рахунок здійснити знесення зазначеної самовільно збудованої будівлі.

3. Львівським окружним адміністративним судом у судовому засіданні 24 лютого 2015 року замінено неналежного позивача Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області на належного - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України та залучено для участі у справі прокуратуру Львівської області.

4. Львівським окружним адміністративним судом у судовому засіданні 24 квітня 2015 року залучено до участі у справі третю особу Червоноградську міську раду.

5. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12 травня 2015 року задоволено адміністративний позов.

Зобов`язано ОСОБА_1 за власний рахунок здійснити знесення самовільно збудованої будівлі для відпочинку та господарських потреб по АДРЕСА_1 на земельній ділянці, яка належить товариству «Рибацький кут».

6. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 року задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_1

Скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 травня 2015 року та відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

7. Не погоджуючись з рішенням суд апеляційної інстанції, 29 липня 2016 року прокуратура Львівської області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 року, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 травня 2015 року залишити в силі.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 серпня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

9. 12 вересня 2016 до Вищого адміністративного суду України від ОСОБА_1 надійшли заперечення на касаційну скаргу прокуратури Львівської області, в яких відповідач відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржуване рішення залишити без змін.

10. 09 грудня 2016 року до Вищого адміністративного суду України від Державної архітектурно-будівельної інспекції України надійшла заява про приєднання до касаційної скарги, в якій позивач просить задовольнити касаційну скаргу прокуратури Львівської області, скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.

12. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.

13. Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

14. 01 лютого 2018 року касаційну скаргу прокуратури Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 року у справі № 813/6423/14 передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

15. 05 березня 2019 року до Верховного Суду від прокуратури Львівської області надійшло клопотання про прискорення розгляду справи.

16. Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до договору оренди земельної ділянки від 24 листопада 2009 року укладеного між Червоноградською міською радою (далі - Орендодавець) та Червоноградським Місцевим товариством «Рибацький Кут» (далі - Орендар), Орендодавець надав Орендарю в строкове платне користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення для обслуговування бази для стоянки маломірних суден, яка знаходиться в м. Червонограді на вул. Івасюка, терміном на п`ять років. 07 квітня 2016 року між тими ж сторонами було укладено новий договір оренди землі терміном на три роки.

18. 16 травня 2014 року посадовими особами інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області у присутності забудовника голови товариства «Рибацький кут» - ОСОБА_2 . та забудовника ОСОБА_1 відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно із Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України на підставі вимоги прокуратури м. Червонограда від 22 квітня 2014 року № 04/21-51-14, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ОСОБА_1 на об`єкті будівництва будівлі для відпочинку та господарських потреб (обслуговування бази для стоянки маломірних суден) по АДРЕСА_1 м. Червоноград в районі Червоноградської міської лікарні.

19. В ході проведеної перевірки встановлено, що відповідач у ІІ-ІІІ кварталі 2011 року самовільно здійснив будівельні роботи з будівництва будівлі для відпочинку та господарських потреб (обслуговування бази стоянки маломірних суден) на АДРЕСА_1 в м. Червоноград в районі Червоноградської міської лікарні на земельній ділянці, що належить товариству «Рибацький кут» для обслуговування бази для стоянки маломірних суден відповідно до договору оренди від 16 лютого 2010 року - без проектної документації на будівництво та права на виконання будівельних робіт, чим порушено ст. 7, 9, 27 Закону України «Про архітектурну діяльності», ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 89 Водного кодексу України.

20. За результатами перевірки складено акт проведення перевірки № 9/14-ф від 16 травня 2014 року, протокол про адміністративне правопорушення № 9/9-ф від 16 травня 2014 року, припис № 9/9-ф від 16 травня 2014 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил шляхом усунення порушень виявлених під час перевірки, а саме ст. 7, 9, 27 Закону України «Про архітектурну діяльності», ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 89 Водного кодексу України - на об`єкт будівництва будівлі для відпочинку та господарських потреб (обслуговування бази для стоянки маломірних суден) по АДРЕСА_1 в м. Червоноград в районі Червоноградської міської лікарні.

21. 29 серпня 2014 року у відповідності до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно із Порядком здійснення державного-архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 проведено позапланову перевірку виконання вимог припису № 9/9-ф від 16 травня 2014 року ОСОБА_1 . на об`єкт будівництва будівлі для відпочинку та господарських потреб (обслуговування бази для стоянки маломірних суден) по АДРЕСА_1 в м. Червоноград в районі Червоноградської міської лікарні.

22. За результатами перевірки встановлено, що припис № 9/9-ф від 16 травня 2014 року - не виконано, чим порушено п. 3 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та п. 14 абз. 3 Постанови КМУ № 553 від 23 травня 2011 року, якою затверджено «Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю».

23. За результатами перевірки складено акт № 9/24-ф від 29 серпня 2014 року та протокол про адміністративне правопорушення № 9/17-ф від 29 серпня 2014 року.

24. Вважаючи, що ОСОБА_1 порушено вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

25. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що позивач є суб`єктом владних повноважень, який вправі звертатися до суду із заявленими вимогами, а відповідачем допущено порушення вимог чинного законодавства при здійсненні будівництва, від виконання вимог припису позивача відповідач ухиляється і не бажає його виконувати, тому позов є обґрунтованим та підлягає задоволенню.

26. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що ОСОБА_1 не є забудовником, а, відповідно, позивач не може просити зобов`язати останнього здійснити знесення самовільно збудованої будівлі. Також, суд зазначив, що позов є передчасний, оскільки продовжено договір оренди земельної ділянки з товариством «Рибацький кут», на якій ведеться будівництво.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

27. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, вважає його необґрунтованим та таким, що підлягає скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.

28. Зокрема скаржник зазначив, що матеріали справи містять всі необхідні докази того, що саме ОСОБА_1 здійснює самочинне будівництво на земельній ділянці орендованій товариством, при цьому, ця земельна ділянка за цільовим призначенням відноситься до земель водного фонду, де заборонено будівництво, зокрема, баз відпочинку.

29. Також скаржник зазначив, що судом першої інстанції повною мірою встановлено факт істотного порушення відповідачем будівельних норм і правил, самочинного будівництва, виконання будівельних робіт на земельній ділянці товариства «Рибальський кут» з порушенням встановленого законом порядку, без документа, який надає право на виконання робіт та затвердженої документації, а також невиконання відповідачем вимог приписів щодо усунення встановлених порушень законодавства у сфері містобудування, які є чинними та ним не оскаржувались.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

31. Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Відповідно до положень ст. 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право також проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

33. Аналогічні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю зазначені у п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до якого посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

34. Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-XIV) будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI.

35. Згідно з ч. 1 ст. 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема, подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

36. Відповідно до ч. 1 ст. 37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

37. Згідно ст. 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.

У разі неможливості виконання рішення суду особою, яка здійснила таке самочинне будівництво (смерть цієї особи, оголошення її померлою, визнання безвісно відсутньою, ліквідація чи визнання її банкрутом тощо), знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється за рішенням суду за рахунок коштів правонаступника або за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету та в інших випадках, передбачених законодавством.

38. Отже, положення ч. 1 ст. 38 Закону № 3038-VI встановлює перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Зокрема, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:

1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;

3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.

39. Згідно ч. 1, 4, 7 ст. 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

40. Отже, положення ч. 7 ст. 376 ЦК України, визначають необхідність встановлення таких фактів як неможливість перебудови об`єкту та відмова особи, яка здійснила самочинне будівництво, від такої перебудови, чого у цій справі не встановлено.

Крім цього, у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил знесенню самочинного будівництва передує прийняття судом рішення про зобов`язання особи, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Проте у цій справі, рішення суду щодо проведення перебудови відсутнє.

41. Колегія суддів звертає увагу на те, що знесення самочинного будівництва є крайньою мірою, яка передбачена законом, і є можливою лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності.

42. Аналогічна позиція зазначена у постанові Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 813/6426/14.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від зазначеного висновку Верховного Суду, щодо застосування норми права у спірних правовідносинах, за встановлених обставин у цій справі.

43. Оцінюючи доводи касаційної скарги та аргументи сторін у цій справі, колегія суддів зазначає, що вони були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваного судового рішення, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі та заяві позивача про приєднання до касаційної скарги, не наведено.

44. Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог, за встановлених обставин у цій справі.

45. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанції у справі про відмову у задоволенні позовних вимог.

46. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. З огляду на викладене, висновок суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідає нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

48. Оскільки Суд залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу прокуратури Львівської області залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 року у справі № 813/6423/14 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді В. М. Кравчук

О. П. Стародуб