Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 квітня 2019 року

Київ

справа №813/2265/18

адміністративне провадження №К/9901/62569/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Стародуба О.П., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду в складі судді Крутько О.В. від 05.06.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Гінди О.М., Ніколіна В.В., Рибачука А.І. від 21.08.2018 у справі №813/2265/18 за позовом Керівника Городоцької місцевої прокуратури Львівської області до Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

У травні 2018 року Заступник керівника Городоцької місцевої прокуратури Львівської області звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів - сіл Бердихів, Молошковичі та Підлуби Яворівського району Львівської області та подальшого затвердження такої; зобов'язання відповідача виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів - сіл Бердихів, Молошковичі та Підлуби Яворівського району Львівської області та в подальшому на засіданні сесії сільської ради вирішити питання про затвердження такої та оприлюднити рішення ради у встановленому порядку відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 05 червня 2018 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року позовну заяву повернуто позивачу.

Постановляючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що адміністративний позов Заступника керівника Городоцької місцевої прокуратури Львівської області в інтересах держави до Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області необхідно повернути, оскільки плата за землю є місцевим податком і вноситься до місцевого, а не державного бюджету, отже інтереси держави не можуть бути порушені у зв'язку з неналежним визначенням розміру плати за землю, а тому у прокурора відсутня адміністративна процесуальна дієздатність на звернення до суду з цим позовом.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, заступник прокурора подав касаційну скаргу, в якій просив їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що прокурор має адміністративну процесуальну дієздатність та підставою для представництва інтересів держави шляхом подання позову є бездіяльність відповідача - Бердихівської сільської ради, оскільки непроведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів с. Бердихів, с. Молошковичі, с. Підлуби Яворівського району Львівської області у строки, встановлені ст. 18 Закону України «Про оцінку земель», призводить до неналежного визначення розміру плати за землю та неповного надходження коштів з плати за землю до місцевого бюджету, що в свою чергу, порушує - інтереси територіальних громад сіл Бердихова, Молошковичі, Підлуби та держави в цілому.

У відзиві на касаційну скаргу Бердихівська сільська рада просить залишити касаційну скаргу без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, суд прийшов до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

З матеріалів справи вбачається, що заступник керівника Городоцької місцевої прокуратури Львівської області, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, обґрунтував наявність підстав для представництва тим, що непроведення відповідачем нормативної грошової оцінки земель населених пунктів с. Бердихів, с. Молошковичі, с. Підлуби Яворівського району Львівської області у строки, встановлені ст. 18 Закону України «Про оцінку земель», призводить до неналежного визначення розміру плати за землю та неповного надходження коштів з плати за землю до місцевого бюджету, що в свою чергу порушує інтереси територіальних громад сіл Бердихова, Молошковичі і Підлуби та держави в цілому.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Колегія суддів зазначає, що визначення нормативної грошової оцінки земель передбачає низку етапів згідно чинного законодавства, зокрема, прийняття уповноваженим органом влади рішення щодо проведення нормативної грошової оцінки земель, розробка технічної документації грошової оцінки спеціальною установою, погодження технічної документації органами влади, прийняття відповідною радою рішення про затвердження технічної документації.

Нормативна грошова оцінка, зазвичай, необхідна в наступних випадках: для розрахунку земельного податку; для розрахунку розміру орендної плати при оренді земельної ділянки; для розрахунку втрат лісогосподарського та сільськогосподарського виробництва; для розрахунку оплати державного мита під час оформлення договорів купівлі-продажу, міни, дарування земельної ділянки; при спадкуванні земельної ділянки.

Колегія суддів доходить висновку, що суди попередніх інстанцій на стадії прийняття позовної заяви дійшли передчасного висновку про повернення адміністративного позову з посиланням, що плата за землю є місцевим податком і вноситься до місцевого, а не державного бюджету, а тому інтереси держави не можуть бути порушені у зв'язку з неналежним визначенням розміру плати за землю, що свідчить про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності. Адже, судами не надано оцінку наявності чи відсутності спеціально уповноваженого органу, який наділений процесуальною дієздатністю для звернення до суду з відповідним позовом до Бердихівської сільської ради Яворівського району та наявності інших можливих заходів реагування, що входять до повноважень прокурора для врегулювання спірного питання.

При цьому з позовної заяви вбачається прийняття тринадцятою сесією сьомого скликання Бердихівської сільської ради Яворівського району рішення № 406 від 06.06.2017 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель с.Бердихів, с.Молошковичі, с.Підлуби Яворівського району Львівської області", п.2 якого передбачено необхідність подання виготовленої та погодженої документації на затвердження сесії сільської ради, але з листа Бердихівської сільської ради від 10.05.2018 вбачається, що наразі технічна документація не розроблена.

Вказані обставини судами не співвівднесено із можливістю прокурора лише у двох випадках представляти інтереси держави в контексті ст.23 Закону "Про прокуратуру".

На підставі викладеного, колегія суддів приходить до висновку про необхідність детальної перевірки у даній справі наявності у прокурора процесуальної дієздатності для звернення до суду з відповідним позовом, а тому оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Керуючись ст.ст. 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника прокурора Львівської області задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Ю. Бучик

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук ,

Судді Верховного Суду