Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.11.2019 року у справі №826/14327/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 січня 2020 року

Київ

справа №826/14327/16

адміністративне провадження №К/9901/43553/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного підприємства «Індивідуал» до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), третя особа: Державна регуляторна служба України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Приватного підприємства «Індивідуал» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глущенко Я.Б., Кузьмишиної О.М., Пилипенко О.Є. від 22 березня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2016 року ПП «Індивідуал» (далі - позивач) звернулося до суду із позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - КМДА, відповідач), третя особа: Державна регуляторна служба України (далі - третя особа), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:

визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача «Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами» від 26 вересня 2016 року № 921 у частині пунктів 88-95, 97, 109 та 110 додатку «Дозволи на розміщення зовнішньої реклами, яким відмовлено у наданні» до вказаного розпорядження;

зобов`язати відповідача прийняти відповідне рішення про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів за наступними адресами: м. Київ, пр-т Повітрофлотський, 52/1; м. Київ, вул. Жилянська, 114; м. Київ, пр-т Перемоги, 15; м. Київ, вул. Шевковицька, 46; м. Київ, бульвар Чоколівський, 42; м. Київ, пр-т Г. Сталінграда, ел. опора № 202; м. Київ, вул. М. Тимошенка, ел. опора № 171; м. Київ, вул. М. Тимошенка, 26-А; м. Київ, вул. Кіквідзе, 8/9; м. Київ, бульвар Дружби Народів, 25; м. Київ, бульвар Дружби Народів, 30.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що КМДА безпідставно не розглянуто подані ПП «Індивідуал» документи щодо надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, чим порушено його права та законні інтереси, а тому за принципом мовчазної згоди необхідним є зобов`язання КМДА щодо надання відповідних дозволів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2016 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у ході судового розгляду справи КМДА не надано суду жодних доказів в обґрунтування правомірності прийняття оскаржуваного розпорядження та дійшов до висновку, що для повного захисту порушених прав ПП «Індивідуал» необхідним є також зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року апеляційну скаргу Департаменту містобудування архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задоволено частково, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2016 року в частині зобов`язання виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийняти відповідне рішення про надання ПП «Індивідуал» дозволів на розміщення зовнішньої реклами скасовано та прийнято у цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову; в іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2016 року залишено без змін.

Задовольняючи частково апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не надано доказів того, що позивачем було подано неповний пакет документів, чи виявлення у вказаних документах неправдивих (недостовірних) відомостей, а також наявності негативного висновку за результатами проведення експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі дозволу, що свідчить про протиправність оскаржуваного рішення та правильність висновків суду першої інстанції у частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправним та скасування відповідного рішення. У той же час суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки прийняття рішення про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є виключним повноваженням відповідача, відтак, задоволення позовних вимог в частині зобов`язання КМДА прийняти відповідне рішення про надання позивачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами виходить за межі завдань адміністративного судочинства та є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року у частині відмови у задоволенні позовної вимоги, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПП «Індивідуал» звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2016 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 06 квітня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/14327/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу ПП «Індивідуал», однак, розгляд справи цим судом не було закінчено.

Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/14327/16 за касаційною скаргою ПП «Індивідуал» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Разом із касаційною скаргою ПП «Індивідуал» подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участі представника позивача, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що відповідно до даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань основним видом діяльності ПП «Індивідуал» є рекламна діяльність.

11 серпня 2016 року ПП «Індивідуал» подано через державного адміністратора міського дозвільного центру до робочого органу - департаменту містобудування та архітектури КМДА заяви на отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами за наступними адресами:

м. Київ, пр-т Повітрофлотський, 52/1;

м. Київ, вул. Жилянська, 114;

м. Київ, пр-т Перемоги, 15;

м. Київ, вул. Шевковицька, 46;

м. Київ, бульвар Чоколівський, 42;

м. Київ, пр-т Г. Сталінграда, ел. опора № 202;

м. Київ, вул. М. Тимошенка, ел. опора № 171;

м. Київ, вул. М. Тимошенка, 26-А;

м. Київ, вул. Кіквідзе, 8/9;

м. Київ, бульвар Дружби Народів, 25;

м. Київ, бульвар Дружби Народів, 30, що підтверджується наявними в матеріалах справи копіями описів документів, що надано до ЦНАП суб`єктом господарювання, громадянином для виконання адміністративної послуги від 11 серпня 2016 року.

При цьому, після звернення ПП «Індивідуал» з позовом до суду 26 вересня 2016 року КМДА прийнято оскаржуване розпорядження, згідно якого відмовлено у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами згідно з додатком до цього розпорядження у кількості 114 дозволів.

Так, згідно пунктів 88-95, 97, 109 та 110 додатку «Дозволи на розміщення зовнішньої реклами, яким відмовлено у наданні» до вказаного розпорядження, ПП «Індивідуал» відмовлено у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами за вказаними вище адресами. Підстави відмови у вказаному розпорядженні не зазначені.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі представник ПП «Індивідуал» зазначає, що суд апеляційної інстанції помилково не застосував до спірних правовідносин встановлений у частині шостій статті 4- 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» принцип мовчазної згоди.

Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що КМДА як дозвільний орган за результатами розгляду заяви про продовження строку дії дозволу може прийняти одне з двох рішень - про надання або відмову у наданні дозволу на встановлення зовнішньої реклами. Відтак, вважає, що оскільки судами не встановлено підстав, визначених законодавством, для відмови у наданні дозволу, суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку, що зобов`язання відповідача прийняти рішення про видачу дозволу є втручанням у дискреційні повноваження КМДА.

Також скаржник вважає, що прийняте судом апеляційної інстанції рішення визначає неефективний спосіб захисту порушеного права позивача, оскільки фактично порушені права не відновлено, а сторони повернуті у стан, що існував до початку розгляду справи судом першої інстанції.

12 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення від представника скаржника, в яких просить врахувати правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 25 листопада 2015 року у справі № 816/1229/14, відповідно до якої спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Також у додаткових поясненнях представник скаржника просить врахувати обставини, встановлені у постанові Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року у справі № 876/6057/18, яка набула законної сили, зокрема, у цій постанові суд визнав, що рекламні засоби, розміщені за відповідними адресами ПП «Індивідуал», не є самовільно встановленими, оскільки були розміщені за «принципом мовчазної згоди» в результаті бездіяльності дозвільного органу.

Від представника КМДА надійшли письмові пояснення на касаційну скаргу ПП «Індивідуал», в яких зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки зобов`язання судом надати позивачу дозвіл за даних обставин є втручанням у дискреційні повноваження КМДА. Також зазначається, що на виконання постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року КМДА повторно розглянуло подані ПП «Індивідуал» документи про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами та прийняло розпорядження № 1059 від 12 червня 2019 року, яким відмовлено у наданні відповідних дозволів з обґрунтуванням підстав такої відмови.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2017 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження відповідача у спірних правовідносинах регулюється, зокрема, законами України «Про рекламу», «;Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про рекламу» зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Частиною першою статті 16 Закону України «Про рекламу» визначено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила), видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.

Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з положеннями частини другої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 6 Типових правил до повноважень робочого органу належить розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.

Відповідно до пункту 5 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).

Порядок надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, продовження та скасування строку його дії у місті Києві врегульовано Порядком розміщення реклами у м. Києві, затвердженим рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року № 37/6253 (далі - Порядок № 37/6253).

За приписами пункту 1.3 розділу І Порядку № 37/6253 робочим органом, у розумінні пункту 5 Типових правил, є Головне управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке уповноважене виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) виконувати покладені на нього функції (у сфері розміщення зовнішньої реклами та реклами на транспорті, у ліфтах комунальної власності територіальної громади міста Києва), передбачені цим Порядком та Положенням про Головне управління з питань реклами (дозвільний орган).

Відповідно до пункту 24 Типових правил підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу є виданий у встановленому порядку дозвіл. Дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві (пункт 23 Типових правил).

Дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці (пункт 2 Типових правил).

З аналізу наведених норм вбачається, що визначеною законом підставою набуття суб`єктом господарювання (розповсюджувачем зовнішньої реклами) права на розміщення зовнішньої реклами у місті Києві на певний строк та у певному місці є дозвіл на розміщення об`єкта зовнішньої реклами, виданий на підставі розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) відповідно до Порядку № 37/6253. Суб`єкт господарювання вправі здійснювати діяльність з розміщення зовнішньої реклами на рекламних засобах лише після отримання дозволу безпосередньо на кожний об`єкт зовнішньої реклами. При цьому виконавчий орган міськради за поданням робочого органу може прийняти одне з двох рішень: про надання дозволу або про відмову у його. Відповідне рішення приймається протягом 10 робочих днів.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду, викладену у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 813/4989/17, від 31 липня 2019 року у справі № 1840/2539/18.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, 11 серпня 2016 року ПП «Індивідуал» подано заяви на отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами за адресами: м. Київ, пр-т Повітрофлотський, 52/1; м. Київ, вул. Жилянська, 114; м. Київ, пр-т Перемоги, 15; м. Київ, вул. Шевковицька, 46; м. Київ, бульвар Чоколівський, 42; м. Київ, пр-т Г. Сталінграда, ел. опора № 202; м. Київ, вул. М. Тимошенка, ел. опора № 171; м. Київ, вул. М. Тимошенка, 26-А; м. Київ, вул. Кіквідзе, 8/9; м. Київ, бульвар Дружби Народів, 25; м. Київ, бульвар Дружби Народів, 30.

Однак, у встановлений 10-денний строк жодної відповіді відповідачем надано не було. Лише після звернення позивача до суду першої інстанції, а саме - 26 вересня 2016 року КМДА видано розпорядження «Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами» № 921, яким, зокрема, відмовлено у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами за вказаними вище адресами.

Для одержання дозволу заявник або уповноважена ним особа подає державному адміністратору заяву за формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 07 грудня 2005 року N 1176 «Про затвердження форми заяви на одержання суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру» (із змінами і доповненнями), до якої додаються: фотокартка та комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування РЗ, та ескіз РЗ з конструктивним рішенням (конструктивне рішення завірене підписами і печаткою розробника, яке містить інформацію про основні габаритні розміри, вузли кріплення, застосовані матеріали, підключення до інженерних мереж, інші технічні характеристики та дотримання встановлених вимог ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів (формат А4), разом із завіреною належним чином копією ліцензії розробника, що підтверджує право останнього надавати послуги (роботи) на право будівельного проектування та конструювання).

Перелік документів, що додаються до заяви, є вичерпним. Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами видається лише на один рекламний засіб (один об`єкт).

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 11 серпня 2016 року позивачем до заяв на отримання дозволів на розміщення реклами були подані усі наведені вище документи.

За наявності всіх документів, передбачених пунктом 4.1 розділу ІІ Порядку № 37/6253, заява протягом трьох робочих днів реєструється дозвільним органом у журналі реєстрації заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (далі - журнал реєстрації), який ведеться за формою згідно з додатком 2 до Типових правил.

Дозвільний орган протягом п`яти робочих днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу, а також дотримання вимог пунктів 13.2, 13.4 та 13.7 цього Порядку.

Після перевірки місця керівник дозвільного органу приймає рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що рішення (розпорядження) про видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами або відмову у його видачі за результатом розгляду документів розповсюджувачів реклами приймається КМДА за встановленою для цього процедурою. Прийняттю КМДА рішення про надання дозволу або відмову у його наданні передує розгляд цього питання Департаментом, до повноважень якого входить розгляд заяв про отримання дозволу на розміщення реклами у м. Києві, перевірка комплектності документів, встановлення пріоритету місяця розташування об`єкту реклами, а також підготовка пропозицій та проекту відповідного рішення.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 826/4604/17.

Так, відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», яка кореспондується із Порядком №37/6253, підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, відповідно до пояснювальної записки до проекту розпорядження КМДА № 921 від 26 вересня 2016 року «Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами» відмова у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами обґрунтована виявленням при перевірці невідповідності поданих документів вимогам пункту 4.1 розділу II Порядку № 37/6253, у якому визначається перелік документів, що подаються для отримання дозволу.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, відповідачем не було належним чином мотивовано відмову у наданні дозволу, не наведено яким саме вимогам не відповідають подані документи, не обґрунтовано наявність інших підстав для відмови у наданні дозволу, а також вказане розпорядження прийнято із значним пропуском встановленого законодавством 10-денного строку.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване розпорядження КМДА є протиправним, зокрема, таким, що прийнято з порушенням встановленого строку та не містить належного обґрунтування його прийняття, відтак, суди дійшли до правильного висновку про необхідність його скасування.

Стосовно доводів скаржника про те, що прийняте судом апеляційної інстанції рішення визначає неефективний спосіб захисту порушеного права позивача, а ефективним способом є саме зобов`язання відповідача на підставі принципу мовчазної згоди надати дозволи на розміщення реклами, колегія суддів зазначає наступне.

Так, адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

При цьому, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень.

В Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, зазначено, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відповідно до частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.

Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Згідно із абзацом десятим частини першої статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Частиною шостою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачено, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов`язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі), тобто через свою бездіяльність, суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.

Таким чином, юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. Тобто, виникнення у суб`єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди настає при наявності системи таких умов: 1) суб`єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття; 2) суб`єктом господарювання документи подані за встановленою законодавством процедурою (у встановлений строк, до відповідного суб`єкта владних повноважень, у відповідній формі тощо); 3) подані суб`єктом господарювання документи відповідають вимогам законодавства; 4) закінчення строку розгляду поданих документі - 10 робочих днів від дня подання заяви; 5) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.

Отже, принцип мовчазної згоди може бути застосований за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.

Аналогічна міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 826/4604/17.

Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що КМДА прийнято розпорядження про відмову у наданні дозволів. При цьому визнання протиправним та скасування цього розпорядження, як немотивованого та несвоєчасно прийнятого, не є підставою для застосування принципу мовчазної згоди, оскільки повноваженнями щодо перевірки відповідності поданих документів вимогам закону, а також встановлення відсутності інших правових підстав для відмови у наданні дозволу на розміщення рекламних засобів у місті Києві, є виключною компетенцією КМДА.

Враховуючи викладене вище, Суд приходить до висновку, що питання стосовно зобов`язання суб`єкта владних повноважень вжити конкретних дій (прийняття рішення) у формі зобов`язання КМДА видати дозволи на розміщення зовнішньої реклами, з урахуванням обраного позивачем способу захисту, наданих доказів на підтвердження своїх позовних вимог та інших обставин цієї справи, знаходиться поза компетенцією суду.

При цьому Суд враховує, що принцип мовчазної згоди застосовується не за рішенням суду, а суб`єктом господарювання у силу приписів нормативних актів. Разом з тим, застосування принципу мовчазної згоди полягає тільки в можливості суб`єкта господарювання вчиняти певні дії, але не є безумовною підставою для прийняття саме позитивного рішення.

Судове рішення повинно виноситися з урахуванням необхідності дотримання справедливого балансу між ефективним способом захисту порушеного права і законністю такого рішення.

Безпосереднє втручання суду в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень допускається, як виняток, у випадку, коли обраний позивачем спосіб захисту порушеного права, положення законодавства, що регулюють спірні правовідносини у публічно-правовій сфері, а також зібрані у справі докази дають підстави для висновку про безальтернативність рішення суб`єкта владних повноважень, яке повинно бути прийнято з урахуванням висновків, зроблених судом у цій справі, та за умови, що попереднє рішення чи бездіяльність такого суб`єкта вже визнано судом протиправним.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 29 жовтня 2018 року № 360/530/17-а.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що зобов`язання КМДА прийняти відповідне рішення про надання позивачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами виходитиме за межі завдань адміністративного судочинства та є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача.

Колегія суддів також враховує, що дотримання всіх вимог до розміщення зовнішньої реклами у м. Києві становить значний суспільний інтерес, оскільки столичний статус міста покладає на органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов`язки та гарантує цим органам надання з боку держави додаткових прав, зокрема, у сфері здійснення заходів щодо збереження та відновлення пам`яток історії, культури, релігії, архітектури та містобудування, заповідних та природних зон і ландшафтів, що мають національне значення (частина п`ята статті 1, пункт 5 частини першої статті 4 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ»).

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 26 червня 2018 року у справі № 826/2810/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 826/4604/17, від 18 липня 2019 року у справі № 826/4757/18.

Стосовно посилання скаржника на обставини, встановлені у постанові Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року у справі № 876/6057/18, колегія суддів зазначає, що у вказаному судовому рішенні визнано, що рекламоносії розміщені позивачем не самовільно, однак, будь-якої правової оцінки повноти поданих документів для отримання дозволів та їх відповідності вимогам законодавства постанова не містить.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Стаття 1 Протоколу № 1 гарантує право власності. У справі Marckx v. Belgium (заява№ 6833/74, пункти 63-64) Суд вперше зазначив, що: «... Визнаючи, що кожен має право на мирне користування своєю власністю стаття 1, по суті, гарантує право власності. Це чітке враження було залишене словами «власність» і «використання власності» (французькою мовою: «biens», «propriйtй», «usage des biens»)....

Проте другий пункт статті 1 уповноважує Договірну Державу «вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів». Таким чином, цей пункт надає право Договірні Держави самим визначати «необхідності» такого закону ...Стосовно «загальних інтересів», то ця норма в деяких випадках може спонукати законодавчий орган до здійснення «контролю за користуванням майном» (...)

Європейський суд з прав людини також сформулював висновок про те, що за певних обставин «законне очікування» отримання активу також може користуватися захистом статті 1 Протоколу № 1 (Pressos Compania Naviera S.A. and Others v. Belgium, пункт 31; Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic, заява №39794/98, пункт 73).

Для того, щоб «очікування» було «законним», воно повинне бути більш конкретним, ніж звичайна надія і бути заснованим на нормі права або правовому акті (Kopecky v. Slovakia, заява № 44912/98, пункти 49-50; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy, заява № 38433/09 пункт 173; Saghinadze and Others v. Georgia, заява № 18768/05, пункт 103; Ceni v. Italy, заява № 25376/06, пункт 39; Belane Nagy v. Hungary, заява № 53080/13, пункт 75).

Відтак, у справі, що розглядається, право позивача на безумовне продовження дії дозволів на розміщення рекламних засобів не може вважатися «законним очікуванням», оскільки національний закон чітко встановлює право органу місцевого самоврядування визначати (у тому числі змінювати) правила розміщення зовнішньої реклами, та приймати рішення про відмову у продовженні дії дозволу за наявності визначених законодавством підстав.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі № 826/4757/18.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus, заява № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus), заява № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria), заява № 38780/02).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційних скарг їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства «Індивідуал» залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко