ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №815/417/17

адміністративне провадження №К/9901/17493/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 815/417/17

за позовом ОСОБА_2

до Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області

про визнання неправомірними дій

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року (в складі колегії суддів Запорожана Д.В., Романішина В.Л., Шляхтицького О.І.)

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2017 року ОСОБА_2 (далі за текстом - позивач) звернувся з позовом до Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області (далі за текстом - відповідач), в якому просив:

- визнати неправомірними дії Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області щодо відмови у видачі довідки про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсій непрацюючим державним службовцям із всіма складовими заробітної плати з якої сплачені страхові внески або збір на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування;

- зобов'язати Головне управління Державної фіскальної служби в Одеській області видати довідку про розмір заробітної плати для перерахунку раніше призначеної пенсії відповідно до статті 37-1 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ (далі за текстом - Закон № 3723-ХІІ) з урахуванням Постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно правових актів» від 09 грудня 2015 року № 1013 (далі за текстом - Постанова КМУ № 1013) та Постанови Кабінету Міністрів України "Про деякі питання оплати праці державних службовців у 2016 році" від 06 квітня 2016 року № 292 (далі за текстом - Постанова КМУ № 292) із зазначенням усіх складових заробітної плати працюючого державного службовця за відповідною посадою, на які нараховано та сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з підвищенням з 01 грудня 2015 року, та з 01 травня 2016 року посадових окладів державним службовцям.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що з прийняттям Кабінетом Міністрів України Постанов № 1013 та № 292, підвищено посадові оклади працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери, у тому числі, державних службовців, та беручи до уваги те, що позивачу пенсія призначена відповідно до Закону № 3723-ХІІ, позивач має право на отримання довідки про розмір заробітної плати для перерахунку раніше призначеної пенсії відповідно до статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ в реакції, чинній на день її призначення з урахуванням Постанови КМУ № 1013 та Постанови КМУ № 292 із зазначенням усіх складових заробітної плати працюючого державного службовця за відповідною посадою, на які нараховано та сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з підвищенням з 01 грудня 2015 року, та з 01 травня 2016 року посадових окладів державним службовцям.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2017 року позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області щодо відмови у видачі довідки про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсій непрацюючим державним службовцям із всіма складовими заробітної плати з якої сплачені страхові внески або збір на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування. Зобов'язано Головне управління Державної фіскальної служби в Одеській області видати довідку «про складові заробітної плати (посадовий оклад, надбавка за ранг, або кваліфікаційні класи, або класний чин, або спеціальні звання, або дипломатичний ранг, надбавка (винагорода) за вислугу років), що подається для призначення пенсії відповідно до Закону № 3723-ХІІ, форму якої затверджено Постановою правління Пенсійного фонду України 04 вересня 2013 року № 15-1, станом на 01 грудня 2015 року, та станом на 01 травня 2016 року із зазначенням усіх складових заробітної плати: посадового окладу, надбавки за ранг, надбавки за вислугу років, надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; премії, інші виплати (винагорода за вислугу років, індексація, матеріальна допомога на оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань) по посаді заступника начальника управління - начальника відділу оподаткування фізичних осіб управління оподаткування та аудиту фізичних осіб Державної податкової адміністрації в Одеській області. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року апеляційну скаргу відповідача задоволено. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2017 року скасовано, прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що суд не може зобов'язати відповідача вчинити дії на підставі норм закону, що втратив чинність у зв'язку з наявністю прямої конституційної заборони на такий примус, тому у відповідача не було жодних підстав для видачі такої довідки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 15 травня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 815/417/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі за текстом - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 08 червня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 815/417/17 та призначив її до розгляду ухвалою від 13 серпня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 14 серпня 2018 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач 18 листопада 2016 року звернувся до Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області з заявою щодо видачі довідки про складові заробітної плати з 01 грудня 2015 року, та з 01 травня 2016 року (посадовий оклад, надбавку за ранг та інші надбавки та премії, а також суму матеріальної допомоги) за відповідною посадою, з якої він вийшов на пенсію, оскільки з 01 грудня 2015 року у нього виникло право на перерахунок призначеної йому пенсії, у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідним категоріям державним службовцям згідно з Постановою КМУ № 1013 та з 01 травня 2016 року, оскільки Постановою КМУ № 292 затверджено схему посадових окладів, на посадах державної служби і розмір надбавок до посадових окладів за ранги державних службовців, які введено в дію з 01 травня 2016 року на підставі Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-\/ІІІ (далі за текстом - Закон № 889-\/ІІІ), чинність статті 37 Закону № 3723-ХІІ у якому збережено.

Судом з'ясовано, що за результатами розгляду вищеозначеного звернення від 18 листопада 2016 року, Головним управлінням Державної фіскальної служби в Одеській області на ім'я позивача надіслано лист «Про надання довідок» від 05 грудня 2016 року № 1587/З/15-32-05-01-08, за підписом заступника начальника Управління Хандусенко Д.І., у якому зазначено, що підстави для видачі довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії відсутні.

Вважаючи незаконними дії Пенсійного фонду щодо відмови у видачі довідки для здійснення перерахунку пенсії, позивач звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судом апеляційної інстанції незаконно, з порушенням норм матеріального та процесуального права, відмовлено в задоволенні його позовних вимог. Позивач наголошує, що відповідно до статті 22 Конституції України, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, тому у відповідача є юридичний обов'язок надати довідку про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсії.

02 червня 2017 року на касаційну скаргу позивача надійшло заперечення, в якому відповідач наголошував на обґрунтованості рішення апеляційного суду. Відповідач зазначає, що видати довідку для такого перерахунку неможливо, адже на момент звернення форми такої довідки не існувало, крім того чинне законодавство не містить такої підстави для перерахунку пенсії, як підвищення заробітної плати працюючих державних службовців.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Згідно з частиною першою статті 46 Основного Закону України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, уповноважений приймати закони відповідно до статей 85, 92 Конституції України, встановила наступний порядок перерахунку пенсії державним службовцям.

Умови пенсійного забезпечення державних службовців до 01 травня 2016 року визначалися Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ. Зокрема, відповідно до статті 37 цього Закону позивачу у цій справі призначено пенсію.

Частина перша статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій. Перерахунок пенсії здійснюється виходячи із сум заробітної плати, на які нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування працюючого державного службовця відповідної посади та рангу на момент виникнення права на перерахунок пенсії.

01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (далі за текстом - Закон № 76-VIII), яким, зокрема, статтю 37-1 Закону № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно пунктами 4, 5 Порядку обчислення заробітної плати для перерахунку пенсії державного службовця затверджений Постановою № 865 (в редакції до 01 грудня 2015 року) перерахунок пенсій провадиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення (перерахунку) пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики.

Постановою Кабінету Міністрів України Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів від 09 грудня 2015 року № 1013 внесені зміни до Постанови № 865, які застосовуються з 01 грудня 2015 року, а саме, виключено пункт 4, а пункт 5 викладено в новій редакції: «Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Системний аналіз зазначених вище положень актів законодавства дозволяє стверджувати, що:

1. з 01 січня 2015 року законодавець, виклавши статтю 37-1 Закону № 3723-ХІІ у новій редакції, повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій державним службовцям делегував Кабінету Міністрів України;

2. до 01 грудня 2015 року положення пункту 5 Постанови № 865 передбачали форму довідки про заробітну плату як для призначення пенсії так і для перерахунку пенсії державного службовця;

3. з 01 грудня 2015 року Постановою № 1013 було внесено зміни в Постанову № 865, зокрема, пункт 5 викладено в новій редакції: «Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики», отже, починаючи з 01 грудня 2015 року державні органи за останнім місцем роботи уповноважені видавати довідку лише для призначення пенсії, а не для її перерахунку.

Крім того, суд зазначає, що Постанова № 865 втратила чинність на підставі Постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання пенсійного забезпечення окремих категорій громадян» від 14 вересня 2016 року № 622, в якій також передбачається лише затвердження однієї форми довідки - для призначення пенсії.

Таким чином, на час звернення позивача до відповідача із заявою про надання довідки про заробітну плату, (складові якої відповідають заробітній платі працюючого державного службовця, який обіймає посаду подібну до тої, що обіймав позивач, для здійснення перерахунку пенсії на підставі Закону № 3723-ХІІ), нормативного акта, який би регламентував підстави, форму, зміст, механізм та суб'єкта її видачі, не було прийнято.

Відсутність цього акта зумовлена тим, що на рівні закону не передбачено (не врегульовано) можливості, умов і порядку перерахунку пенсії для непрацюючих пенсіонерів державної служби, для досягнення мети якої й існує потреба у довідці з відомостями про заробітну плату.

Отож, оскільки на час виникнення спірних правовідносин не прийнято і не діють нормативно-правові акти, що регламентують умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям, вимоги позивача визнати неправомірними дії відповідача з відмови видати довідку про заробітну плату та зобов'язати видати її є безпідставними і задоволенню не підлягають.

Якщо на час звернення закон не встановлює права на перерахунок пенсії за вислугу років і не передбачає обов'язку надання довідки про заробітну плату, уповноважений орган не може видавати довідки довільної форми чи за аналогією з іншими нормативними актами, оскільки відсутність законної мети, для якої витребовується довідка, унеможливлює використання будь-якого із засобів для її досягнення.

Аналогічна правової позиції висловлена Верховним Судом в постановах від 12 червня 2018 року у справі № 804/5078/16 та від 17 липня 2018 року у справі № 804/5077/16.

У зв'язку із чим Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильних висновків, що відповідачем правомірно відмовлено у наданні довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 жовтня 2011 року по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції; в ній, зокрема, викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи й наявними у ній доказами, колегія суддів дійшла висновку про те, що право на отримання довідки для подальшого перерахунку пенсії державних службовців у зв'язку із підвищенням заробітної плати працюючим державним службовцям, на момент звернення позивача, чинним законодавством не передбачено.

Отже, у відповідача не було правових підстав для видачі такої довідки, у зв'язку із чим відповідач, відмовляючи у видачі довідки про заробітну плату, діяв на підставі, в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, суд повно і всебічно з'ясував обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги це не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні касаційної скарги ОСОБА_2 відмовити.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко