Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 лютого 2019 року

Київ

справа №826/5493/16

адміністративне провадження №К/9901/14109/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Гриціва М.І.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянув у порядку письмового провадження за наявними матеріалами касаційну скаргу громадської організації «Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені» (далі - ГО) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 вересня 2016 року (судді Кобялянський К.М., Мазур А.С., Федорчук А.Б.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року (судді Желтобрюх І.Л., Мамчур Я.С., Бєлова Л.В.) у справі № 826/5493/16 за адміністративним позовом громадської організації до Міністерства юстиції України (далі - Мінюст), Міністерства інфраструктури України (далі - Мінінфраструктури) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -

встановив:

У квітні 2016 року ГО звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправною бездіяльність Мінюсту, яке не забезпечило в установленому порядку скасування рішення Мінюсту про державну реєстрацію Правил пожежної безпеки в метрополітенах, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 22 червня 2012 року № 335, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 09 липня 2012 року за № 1128/21440 (далі - Правила пожежної безпеки в метрополітенах), в частинні абзацу чотирнадцятого пункту 2.19; визнати незаконними абзац чотирнадцятий пункту 2.19 Правила; зобов'язати Мінюст в установленому порядку скасувати рішення про державну реєстрацію Правил в частині абзацу чотирнадцятого пункту 2.19; зобов'язати Мінюст в установленому порядку надати Мінінфраструктури доручення (припис, вимогу, розпорядження, наказ тощо) вчинити всі необхідні дії щодо забезпечення скасування Правил в частині абзацу чотирнадцятого пункту 2.19.

Окружний адміністративний суд ухвалою від 01 вересня 2016 року позовну заяву залишив без розгляду.

Своє рішення суд обґрунтував тим, що позов залишив без розгляду на підставі статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - КАС), оскільки позивач, звертаючись до суду у квітні 2016 року, пропустив встановлений статтею 99 КАС шестимісячний строк звернення до суду без поважних причин. У цьому контексті суд вказав, що про прийняття Міністерством інфраструктури України Правил пожежної безпеки в метрополітенах позивач мав змогу дізнатися ще у липні 2012 року, а саме з моменту оприлюднення в Офіційному віснику України(27 липня 2012 року), й з цього часу почати виконувати його приписи. З цього підсумував, що оскільки особа не звернулася до суду за вирішенням спору щодо законності нормативно-правого акту, спірні відносини набули ознаки стабільності.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 жовтня 2016 року ухвалу суду залишив без змін.

ГО не погодилася із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції й подала касаційну скаргу про її скасування та передачу справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Вимоги аргументувала тим, що про існування оскаржуваних Правил пожежної безпеки в метрополітенах ГО дізналося з листа Мінюсту від 30 вересня 2015 року № 14519-0-32-15/10.1, який вони отримали 02 жовтня 2015 року. З цього часу й має починатися відлік строків звернення до суду. Зазначає, що суди не надали належної оцінки тому, що оскаржуваний пункт 2.19 Правил пожежної безпеки в метрополітенах не суперечить положенням пункту 8.19 ДБН В.2.3.-7-2010 «Споруди транспорту. Метрополітен». Такі обставини є визначальними й такими, що виключали залишення позовної заяви без розгляду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з'ясував обставини, на підставі яких було прийнято оскаржене рішення суду апеляційної інстанцій, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Предметом спору у цій справі є акт суб'єкту владних повноважень -Правила пожежної безпеки в метрополітенах від 22 червня 2012 року, якими, як переконує позивач, відбулося втручання в право суб'єктів господарювання (орендарів просторів метрополітену) щодо виконання вимог нормативів пожежної безпеки в метрополітенах, які в своїй діяльності керуються положеннями оскаржуваних Правил.

Як зазначено вище, у цій справі суди, коли ухвалювали рішення про залишення позовної заяви без розгляду, виходили з того, що позивач звернувся за захистом до адміністративного суду із пропуском строків, передбачених статтями 99, 100 КАС у редакції до 15 грудня 2017 року.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується передбачено статтею 6 цього Кодексу.

Для оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 171 КАС в редакції до 15 грудня 2017 року, що була чинною на час звернення до суду (стаття 264 КАС в редакції після 15 грудня 2017 року).

Відповідно змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 171 КАС встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС у редакції після 15 грудня 2017 року нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

Зі змісту положень цієї частини Кодексу випливає, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність. Таке ж розуміння права на оскарження актів однаковою мірою застосувалося й до їхнього оскарження на час дії КАС у редакції до 15 грудня 2017 року.

Позивач або ж ГО звернулася до суду за захистом прав своїх членів та інших осіб, зокрема й щодо їх підприємницької діяльності, які вони провадять з підприємствами метрополітенів. Забезпечення пожежних вимог до безпеки експлуатації тимчасових споруд орендарями частин просторів метрополітену та встановлення автоматичних систем пожежогасіння, регулюється Правилами пожежної безпеки в метрополітенах.

У цій справі суди ухвалили рішення про залишення позовної заяви без розгляду з огляду на те, що учасник справи звернувся до суду за захистом порушеного права у квітні 2016 року, тоді як нормативно-правовий акт, який оскаржується в певній частині, набув чинності, як можна визначити зі змісту позовної заяви, у липня 2012 року. Про дату набрання чинності нормативно-правовим актом суб'єкту правовідносин було відомо, а тому з дотриманням встановленого процесуальним законом шестимісячним строку вправі був звернутися до адміністративного суду за його захистом.

Позаяк звернення до суду відбулося поза цим строком, суди ухвалили оскаржені рішення.

Відповідно до частини першої, абзацу першого частини другої статті 99 КАС у редакції до 15 грудня 2017 року адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

За статтею 100 цього Кодексу адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Стверджуване порушення права ГО, якщо викласти стисло, полягало в негативній протиправній дії окремих положень нормативно-правового акта у сфері відносин забезпечення пожежних вимог до безпеки експлуатації тимчасових споруд орендарями частин просторів метрополітену та встановлення автоматичних систем пожежогасіння, які підлягали застосування до неї. Приписи цього акта почали діяти з липня 2012 року і тривали станом на час звернення ГО до адміністративного суду зі скаргою на нього і продовжували діяти на час ухвалення оскаржених рішень.

Дія нормативно-правового акту, зокрема оскаржених окремих правил, зобов'язувала учасників відносин, на яких поширювалася їхня дія, дотримуватися їх як на дату набрання чинності актом, так і упродовж перспективної дії цього документа. Суб'єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, якщо нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб'єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.

Зі сказаного можна підсумувати, що якщо суб'єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт по спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов'язковий до застосування на час звернення суб'єкта правовідносин до адміністративного суду із позовною заявою, то звернення до суду такого суб'єкта не повинно розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 99, 100 КАС в редакції до 15 грудня 2017 року, оскільки вимога про порушення права негативною триваючою дією чинного нормативного-правового акта, яка для суб'єкта правовідносин є реальною, актуальною, об'єктивно обґрунтованою і шкідливою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення до суду за захистом порушеного права.

Слушність і обґрунтованість вимог позивача про застосування ретроспективного підходу і визнання нормативно-правового акту нечинним з певного часу або події є питаннями підставності і достовірності заявлених вимог, які мають досліджуватися в рамках розгляду позову по суті.

За наведеного змісту правового регулювання та фактичних обставин встановлених у справі, Суд дійшов висновку про порушення судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при постановленні судових рішень.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

У цій справі до встановлення і дослідження зазначених вище обставин та їх правової оцінки, оскаржені судові рішення не можуть залишатися в силі, а підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.

Отже, касаційна скарга ГО є прийнятною і підлягає задоволенню.

Новий розгляд належить провести з дотриманням вимог адміністративного судочинства.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційну скаргу громадської організації «Власники малих архітектурних форм (кіосків) в метрополітені» задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Гриців

Судді : Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко