Історія справи

Ухвала КАС ВП від 11.06.2020 року у справі №808/2984/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 червня 2020 року

Київ

справа №808/2984/16

адміністративне провадження №К/9901/29554/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №808/2984/16

за позовом голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_1 до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Дніпропетровській та Запорізькій областях про визнання дій протиправними, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року, ухвалену у складі: головуючого судді Малої Т.Ю., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Юрко І.В., суддів Гімона М.М., Чумака С.Ю.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Голова Приморської районної державної адміністрації Запорізької області Бєлічев Сергій Анатолійович (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Дніпропетровській та Запорізькій областях (далі - відповідач, МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях) із вимогою визнати протиправними дії Комісії з проведення службового розслідування МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях у частині проведення службового розслідування щодо нього.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що службове розслідування стосовно нього було проведено за відсутності визначених у законі підстав, з перевищенням наданих повноважень та в спосіб, що суттєво обмежило його права.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Судами попередніх інстанцій установлено, що 28 липня 2016 року до МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях надійшла скарга начальника Управління соціального захисту населення Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_3 щодо неправомірних дій стосовно неї голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_1 .

4. 17 серпня 2016 року МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях звернулося до Національного агентства України з питань державної служби (далі - Нацдержслужба) з поданням про отримання доручення на проведення службового розслідування з метою перевірки фактів, викладених у скарзі ОСОБА_3

5. 18 серпня 2016 року Нацдержслужби надало доручення МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях на проведення службового розслідування з метою перевірки фактів, викладених у скарзі ОСОБА_3

6. Наказом МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях від 18 серпня 2016 року №22-од вирішено провести службове розслідування стосовно ОСОБА_1 щодо можливого факту порушення прав начальника Управління соціального захисту населення Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_3

7. Результати службового розслідування оформлено висновком від 20 жовтня 2016 року.

8. Не погоджуючись з діями МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях щодо проведення службового розслідування, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

9. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

10. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що службове розслідування стосовно позивача відповідачем було проведено на підставі та в порядку, передбаченому чинним законодавством.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

11. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняте нове, яким адміністративний позов задовольнити.

12. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що оскаржуване службове розслідування було проведено незаконно, адже мета службового розслідування, зазначена в наказі МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях від 18 серпня 2016 року №22-од, не відповідає змісту доручення Нацдержслужби від 18 серпня 2016 року.

13. Позивач також наголошує на тому, що службові розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», проводяться за ініціативою суб`єкта призначення - Нацдержслужбою. Водночас у спірних правовідносинах суб`єкт призначення, яким є Президент України, доручень на проведення службового розслідування не давав, а службове розслідування було проведено МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях.

14. Позивач також уважає, що відповідач не мав права звертатись до Нацдержслужби для отримання доручення про проведення службового розслідування.

15. Відповідач правом подати заперечення (відзив) на касаційну скаргу не скористався.

16. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 червня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

17. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

18. 27 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

19. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Бевзенку В.М., суддям Шарапі В.М., Данилевич Н.А.

20. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 24 квітня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 квітня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

22. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

23. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

24. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

25. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

26. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

27. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

28. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби визначаються Законом України «Про державну службу» №889-VIII від 10 грудня 2015 року (далі - Закон №889-VIII).

30. Частиною 2 статті 1 Закону №889-VIII визначено, що державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

31. Відповідно до частини першої статті 11 Закону №889-VIII у разі порушення наданих цим Законом прав або виникнення перешкод у реалізації таких прав державний службовець у місячний строк із дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про це, може подати керівнику державної служби скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації.

32. Згідно з частиною шостою статті 11 Закону №889-VIII, якщо права державного службовця, встановлені цим Законом, порушені керівником державної служби чи державним службовцем вищого органу або якщо ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації безпосередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

33. Частиною сьомою статті 11 Закону №889-VIII передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, за фактом подання скарги ініціює та проводить службове розслідування в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, з метою перевірки фактів, викладених у скарзі.

34. У разі виявлення порушень прав державного службовця або створення перешкод у їх реалізації винні у порушенні посадові особи повинні бути притягнуті до відповідальності, встановленої законом.

35. Порушені права державного службовця підлягають безумовному поновленню, а перешкоди в реалізації цих прав - усуненню.

36. Постановою Кабінету Міністрів України №393 від 24 червня 2016 року затверджено Порядок проведення службового розслідування Нацдержслужби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу (далі - Порядок №393).

37. Порядок №393 визначає процедуру проведення службового розслідування стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу (далі - службове розслідування) Нацдержслужбою або її територіальним органом (далі - уповноважений орган) за фактом подання скарги державного службовця у разі порушення його прав, установлених Законом України «Про державну службу», або створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скарзі (пункт 1 Порядку №393).

38. Відповідно до пункту 4 Порядку №393 за фактом подання скарги державного службовця проводиться службове розслідування з підстав, передбачених пунктом 1 цього Порядку: Нацдержслужбою - в державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України; територіальним органом Нацдержслужби - в державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, міст Києва і Севастополя, одного або кількох районів, міст обласного значення.

39. Згідно з пунктом 8 Порядку №393 уповноважений орган протягом трьох робочих днів із дати надходження скарги державного службовця приймає рішення про проведення службового розслідування або відмову в розгляді скарги.

40. Відповідно до пункту 10 Порядку №393 рішення про проведення службового розслідування оформляється наказом уповноваженого органу, копія якого надсилається суб`єктові призначення особи, стосовно якої проводиться службове розслідування.

VI. Позиція Верховного Суду

41. Статтею 11 Закону №889-VIII державним службовцям гарантовано право на захист від зловживань чи іншого несправедливого ставлення з боку керівника державної служби (суб`єкта призначення).

42. Реалізація цього права у ситуації, коли права державного службовця порушуються керівником державної служби, відбувається шляхом звернення зі скаргою до Нацдержслужби.

43. Аналіз вимог статті 11 Закону №889-VIII у взаємозв`язку з пунктом 4 Порядку №393 дає підстави для висновку, що перевірка обґрунтованості таких скарг у державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, міст Києва та Севастополя, одного або кількох районів, міст обласного значення, здійснюється територіальним органом Нацдержслужби у формі службового розслідування.

44. Як установили суди попередніх інстанцій, начальник Управління соціального захисту населення Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_3 звернулася до територіального органу зі скаргою на обмеження її прав головою Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_1 .

45. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що відповідач мав правові підстави для призначення і проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 щодо фактів, викладених у заяві ОСОБА_3 .

46. Доводи скаржника про те, що службові розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», службові розслідування можуть бути ініційовані виключно суб`єктом призначення правильності зазначених висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

47. Суд зазначає, що стаття 68 Закону №889-VIII, на яку посилається позивач, регулює загальний порядок призначення службового розслідування, що не пов`язане з розглядом Нацдержслужбою або її територіальними органами скарг державних службовців на порушення їхніх прав.

48. Суд також відхиляє аргументи скаржника про те, що предмет службового розслідування, зазначений в наказі МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях від 18 серпня 2016 року №22-од, не відповідає предмету доручення Нацдержслужби від 18 серпня 2016 року.

49. Суд зазначає, що скарга ОСОБА_3 стосувалася протиправних дій голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_1 , а тому правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що предмети службового розслідування, указані в дорученні Нацдержслужби від 18 серпня 2016 року та в наказі МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях від 18 серпня 2016 року №22-од, не зважаючи на відмінність у формулюванні, за своїм змістом є тотожними.

50. Не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права й доводи позивача й про те, що МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях не могло звертатися до Нацдержслужби з поданням про надання дозволу (доручення) на проведення перевірки фактів, викладених у скарзі ОСОБА_3 .

51. Аналіз частин шостої-сьомої статті 11 Закону №889-VIII, пунктів 4, 8, 10 Порядку № 393 дає підстави для висновку, що органом, уповноваженим приймати рішення про проведення перевірок на підставі скарг державних службовців про порушення їхніх прав керівником державної служби чи державним службовцем вищого органу є Нацдержслужба.

52. Беручи до уваги, що скарга ОСОБА_3 стосувалася керівника державної служби, але була адресована територіальному органу Нацдержслужби, МУ Нацдержслужби у Дніпропетровській та Запорізькій областях цілком правильно звернулося до Нацдержслужби за дозволом на проведення перевірки викладених у ній фактів.

53. Посилання позивача на некоректну поведінку членів комісії відповідача під час проведення службового розслідування, обмеження його прав, у тому числі на ознайомлення з матеріалами службового розслідування, подання письмових пояснень були обґрунтовано відхилені судами попередніх інстанцій.

54. Інші аргументи касаційної скарги стосуються лише необхідності переоцінки й встановлення нових доказів, на яких ґрунтуються доводи кожної зі сторін спору, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.

55. За викладених обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

56. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

57. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

58. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

59. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їх скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

60. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

61. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

62. Касаційну скаргу голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області Бєлічева Сергія Анатолійовича залишити без задоволення.

63. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року у справі №808/2984/16 залишити без змін.

64. Судові витрати не розподіляються.

65. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко