Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.08.2019 року у справі №826/9343/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 грудня 2019 року

Київ

справа №826/9343/16

касаційне провадження №К/9901/23496/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С. М.,

суддів: Єзерова А. А., Кравчука В. М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.03.2019 (головуючий суддя: Скочок Т. О., судді: Кармазін О. А., Катющенко В. П. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 (головуючий суддя: Безименна Н. В., судді:

Аліменко В. О., Кучма А. Ю.) у справі №826/9343/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Луганське енергетичне об'єднання" до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, треті особи: Державне підприємство "Національна енергетична компанія "Укренерго", Державне підприємство "Енергоринок" про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

У червні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Луганське енергетичне об'єднання" (далі - позивач або ТОВ "ЛЕО") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України (далі - відповідач), треті особи: Державне підприємство "Національна енергетична компанія "Укренерго" (третя особа-1 або ДП "Національна енергетична компанія "Укренерго"), Державне підприємство "Енергоринок" (третя особа-2 або ДП "Енергоринок"), в якому просило визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання починаючи з листопада 2015 року погодження на припинення різниці перетоків електричної енергії ТОВ "ЛЕО", що проводить діяльність на території Луганської області, де органи державної влади не здійснюють або здійснюють не у повному обсязі свої повноваження.

На обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що відповідачем, в порушення вимог положень Порядку здійснення заходів щодо часткового або повного припинення різниці перетоків електричної енергії у точках її обліку, затвердженого наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 10.07.2015 №440 (далі - Порядок №440), не надано погодження на припинення різниці перетоків електроенергії на неконтрольовану територію Луганської області, незважаючи на відповідні звернення як позивача, так і ДП "Енергоринок" як оптового постачальника. Вказане, за твердженням позивача, призвело до утворення у підприємства штучної кредиторської заборгованості перед ДП "Енергоринок".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.03.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019, адміністративний позов задоволено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, виходив з того, що у відповідача були наявні законодавчі підстави для припинення різниці перетоків електричної енергії у точках її обліку починаючи з листопада 2015 року, проте дозвіл на припинення від Міністерства був наданий лише в квітні 2017 року.

Суд апеляційної інстанції, погодившись із висновками суду першої інстанції, додатково зазначив, що незважаючи на відсутність чітко визначеного нормами законодавства терміну, протягом якого Міністерство енергетики та вугільної промисловості України повинно надати відповідне погодження, строк вирішення питання щодо погодження припинення різниці перетоків електричної енергії має бути розумним.

Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що положеннями чинного законодавства не передбачено випадку, коли погодження припинення різниці перетоків електричної енергії Міністерства енергетики та вугільної промисловості України надається за певних умов - таких як попереднє забезпечення електропостачання споживачів контрольованої території Луганської області та резервування власних потреб Луганської ТЕС. За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що рішення відповідача, оформлене протоколом наради з питань стану розрахунків ТОВ "Луганське енергетичне об'єднання" від
25.03.2016, не можна розцінювати в контексті рішення, яким вирішено питання погодження припинення різниці перетоків електричної енергії на неконтрольовану територію Луганської області, оскільки фактично відповідачем не було надано відповідне погодження або відмовлено у його наданні.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд скасувати рішення судів попередніх інстанцій, і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник вказав на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень. Скаржник стверджує, що допущені порушення є підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалення нового рішення про відмову в задоволені позову.

Ухвалою Верховного Суду складі судді Касаційного адміністративного суду від
21.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 09.12.2019 справу призначено до розгляду у попереднє судове засідання відповідно до вимог статті 343 КАС України.

За приписами частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення в межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що між ДП "Енергоринок" та позивачем укладено договір від 31.08.2015 №11572/01, згідно умов якого третя особа - 2 зобов'язується продавати, а позивач зобов'язується купувати різницю перетоків електричної енергії, переміщену з контрольованої території на неконтрольовану територію, та здійснювати її оплату відповідно до умов цього договору.

04.11.2015 позивач звернувся до відповідача з листом №01-27/2/132, у якому просив розглянути відповідно до Порядку №440 питання обмеження електропостачання на неконтрольовану територію.

23.11.2015 у зв'язку із накопиченням у позивача заборгованості за придбану електричну енергію за договором від 31.08.2015 №11572/01, ДП "Енергоринок" звернулося до відповідача з листом від №01/26-13340, в якому просило дати погодження ТОВ "ЛЕО" на повне припинення різниці перетоків електроенергії на неконтрольовану територію.

З листами аналогічного змісту від 20.01.2016 №01/26-634 та №01/26-3174 від
21.03.2016 ДП "Енергоринок" повторно звернулося до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.

Також судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на підставі протоколу наради з питань стану розрахунків ТОВ "ЛЕО" за електричну енергію, яка відбулась 25.03.2016, проведеної за результатами розгляду звернення ДП "Енергоринок" від 21.03.2016 №01/26-3174, було вирішено погодити припинення різниці перетоків електричної енергії на неконтрольовану територію Луганської області. Згідно із протокольним рішенням, зазначене припинення мало відбуватись лише за умови забезпечення електропостачання споживачів контрольованої території Луганської області та резервування власних потреб Луганської ТЕС.

Водночас суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що діючим законодавством не передбачені додаткові умови припинення різниці перетоків, зокрема такі як покладання на позивача обов'язків забезпечити електропостачання споживачів контрольованої території Луганської області та резервування власних потреб Луганської ТЕС.

На противагу твердженням відповідача суди дійшли до висновку, що рішення, оформлене протоколом наради з питань стану розрахунків ТОВ "ЛЕО" від 25.03.2016, не можна вважати таким, яким вирішено питання погодження припинення різниці перетоків електричної енергії на неконтрольовану територію Луганської області, оскільки фактично Міністерством не було надано відповідне погодження та не було відмовлено у його наданні.

Також судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на нараді з питань стану розрахунків позивача за електричну енергію, яка відбулась 25.03.2016, вирішувалось питання щодо розгляду звернення ДП "Енергоринок" лише оформлене листом від 21.03.2016 №01/26-3174. При цьому попередні звернення ТОВ "ЛЕО" та ДП "Енергоринок" від 04.11.2015 №01-27/2/132, від 26.11.2015 №01-27/2/145, від
23.11.2015 №01/26-13340, від 20.01.2016 №01/26-634, від 12.02.2016 №01-27/2/31, від 21.03.2016 №01/26/3219 Міністерством енергетики та вугільної промисловості України не були розглянуті взагалі.

В подальшому, лише 14.04.2017 відповідач листом №01/32-3457 повідомив ДП "Енергоринок" про те, що відповідно до підпункту 3 пункту 2 розділу ІІ Порядку №440 Міністерством погоджено повне припинення різниці перетоків електроенергії на неконтрольовану територію Луганської області, що здійснюється ТОВ "ЛЕО".

З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що ще у листопаді 2015 року у відповідача були наявні законодавчо визначені підстави для припинення різниці перетоків електричної енергії у точках її обліку у зв'язку із невиконанням енергопостачальником, що провадить діяльність на неконтрольованій території, зобов'язань, передбачених двостороннім договором.

Невиконання умов договорів проявилось у накопиченні заборгованості за договором постачання електричної енергії. Проте, рішення відповідача про припинення різниці перетоків електричної енергії мало місце тільки у квітні 2017 року.

Також на підставі встановлених обставин та перелічених нормативних актів судами першої та апеляційної інстанцій була встановлена триваюча бездіяльність відповідача в частині неналежного розгляду погодження на припинення різниці перетоків електричної енергії у період з листопада 2015 року по квітень 2017 року, що призвело до несвоєчасного надання такого погодження та збільшення накопичення заборгованості у позивача.

Суд апеляційної інстанції встановив, що значне зволікання із вирішенням питання про надання погодження на припинення різниці перетоків електричної енергії на неконтрольовану територію Луганської області призвело до порушення прав та інтересів позивача, який не мав можливості самостійно зупинити передачу електроенергії на неконтрольовану територію Луганської області.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно із Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).

За юридичною позицією Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту
3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11.11.2008 № 25-рп/2008).

За приписами статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Згідно із частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України від 16.10.1997 №575/97-ВР "Про електроенергетику" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №575/97-ВР) визначає правові, економічні та організаційні засади діяльності в електроенергетиці і регулює відносини, пов'язані з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням і використанням енергії, забезпеченням енергетичної безпеки України, конкуренцією та захистом прав споживачів і працівників галузі, Порядком здійснення заходів щодо часткового або повного припинення різниці перетоків електричної енергії у точках її обліку.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону №575/97-ВР державне управління в електроенергетиці здійснюють центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики в електроенергетичному комплексі, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в електроенергетичному комплекс.

Указом Президента України від 06.04.2011 №382/2011 затверджено Положення про Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, відповідно до пункту 1 якого Міністерство енергетики та вугільної промисловості України (Міненерговугілля України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міненерговугілля України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики в електроенергетичному, ядерно-промисловому, вугільно-промисловому, торфодобувному та нафтогазовому комплексах.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону №575/97-ВР особливості регулювання правових, економічних та організаційних відносин, пов'язаних з продажем електричної енергії з оптового ринку електричної енергії України на тимчасово окуповану територію та на територію, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, а також відносин, пов'язаних з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням, купівлею, продажем і використанням електричної енергії на тимчасово окупованій території та на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, встановлюються Кабінетом Міністрів України. Перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, визначається Кабінетом Міністрів України.

На виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону №575/97-ВР, Кабінетом Міністрів України 07.05.2015 затверджена Постанова №263 "Про особливості регулювання відносин у сфері електроенергетики на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження" (далі - Постанова № 263)

Підпунктом 5 пункту 11 цієї Постанови передбачено, що ДП "Національна енергетична компанія "Укренерго", зокрема, здійснює на підставі звернення оптового постачальника заходи щодо часткового або повного припинення різниці перетоків електричної енергії у точках її обліку в порядку, визначеному Міністерством енергетики та вугільної промисловості.

На виконання підпункту 5 пункту 11 Постанови № 263 Міністерством енергетики та вугільної промисловості України 10.07.2015 виданий наказ №440, яким затверджено Порядок здійснення заходів щодо часткового або повного припинення різниці перетоків електричної енергії у точках її обліку.

Згідно із пунктом 1 розділу ІІ Наказу № 440 заходи щодо часткового або повного припинення різниці перетоків електричної енергії у точках її обліку з неконтрольованої території на контрольовану територію та/або з контрольованої території України на неконтрольовану територію здійснюються у таких випадках:

1) у разі невиконання енергопостачальником, що провадить діяльність на неконтрольованій території, зобов'язань, передбачених договорами;

2) у разі недотримання виробниками електричної енергії, що розташовані на неконтрольованій території, та енергопостачальниками диспетчерських команд під час здійснення у реальному часі централізованого диспетчерського (оперативно-технологічного) управління об'єднаною енергетичною системою України в реальному часі в частині перевищення фактичної різниці перетоків електричної енергії з неконтрольованої території у бік контрольованої території над плановою величиною (згідно з добовим диспетчерським графіком) або узгодженою ДП "НЕК "Укренерго" в установленому порядку величиною (у випадку аварійних ситуацій тощо).

Пунктом 3 розділу ІІ Наказу № 440 визначена наступна процедура за якою відбувається часткове або повне припинення різниці перетоків електричної енергії енергопостачальнику, що провадить діяльність на неконтрольованій території:

1) оптовий постачальник надсилає звернення ДП "НЕК "Укренерго" щодо часткового або повного припинення різниці перетоків електроенергії енергопостачальнику, що провадить діяльність на неконтрольованій території, із зазначенням дати припинення та величини різниці перетоків, до якої необхідно обмежити енергопостачання енергопостачальнику, що провадить діяльність на неконтрольованій території. До звернення додаються копії погодження центрального органу виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі, та попередження про часткове або повне припинення різниці перетоків електричної енергії енергопостачальнику, що провадить діяльність на неконтрольованій території;

2) ДП "НЕК "Укренерго" на підставі звернення оптового постачальника здійснює часткове або повне припинення різниці перетоків електричної енергії енергопостачальнику, що провадить діяльність на неконтрольованій території, шляхом:

відключень від магістральних і міждержавних електричних мереж відокремленого підрозділу ДП "НЕК "Укренерго" Донбаської електроенергетичної системи на контрольованій території;

надання диспетчерських команд виробникам електричної енергії, що розташовані на контрольованій території, на відключення необхідних приєднань;

надання диспетчерських команд відповідному енергопостачальнику щодо відключення місцевих (локальних) ліній електропередачі, на яких розміщені визначені центральним органом виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі, точки обліку електричної енергії, у яких оптовий постачальник здійснює продаж різниці перетоків електричної енергії енергопостачальнику, що провадить діяльність на неконтрольованій території.

Отже, за наведеного правового регулювання колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що припинення різниці перетоків електричної енергії енергопостачальнику можливе лише за умови обов'язкового попереднього отримання погодження центрального органу виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі, яким є відповідач.

Верховний Суд також погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що незважаючи на відсутність чітко визначеного нормами законодавства терміну, протягом якого відповідач повинен надати відповідне погодження, строк вирішення цього питання має бути розумним.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що перше звернення позивача про надання погодження припинення різниці перетоків електричної енергії на непідконтрольну територію мало місце ще 04.11.2015 і було пов'язане із невиконанням суб'єктом господарювання, який знаходиться на непідконтрольній території, умов договору в частині оплати за отриману електричну енергію.

Втім, зазначене питання винесено на розгляд відповідачем лише 25.03.2016, в результаті чого було вирішено погодити припинення різниці перетоків електричної енергії на неконтрольовану територію Луганської області за додаткових умов, не передбачених нормативними актами.

Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що прийняте відповідачем на нараді 25.03.2016 погодження припинення різниці перетоків електричної енергії за умов попереднього забезпечення електропостачання споживачів контрольованої території Луганської області та резервування власних потреб Луганської ТЕС покладає на позивача невизначений законодавством додатковий тягар у вигляді додаткових умов для припинення.

За такого правового регулювання та встановлених у справі обставин, рішення відповідача, оформлене протоколом наради з питань стану розрахунків ТОВ "Луганське енергетичне об'єднання" від 25.03.2016, не можна вважати таким, яким вирішено питання погодження припинення різниці перетоків електричної енергії на неконтрольовану територію Луганської області.

Також слушним є застереження апеляційного суду, що відповідачем на нараді
25.03.2016 вирішувалось питання щодо розгляду звернення ДП "Енергоринок", оформлене листом від 21.03.2016 №01/26-3174, пори те, що попередні звернення ТОВ "ЛЕО" та ДП "Енергоринок" від 04.11.2015 №01-27/2/132, від 26.11.2015 №01-27/2/145, від 23.11.2015 №01/26-13340, від 20.01.2016 №01/26-634, від
12.02.2016 №01-27/2/31, від 21.03.2016 №01/26/3219 так і залишились не розглянутими.

Згідно із сталою судовою практикою сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб'єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов'язаний був і міг вчинити. Зазначена формулювання бездіяльності закріплене в постанові Верховного Суду України від 24.11.2015 у справі П/800/259/15.

Отже встановивши, що погодження на повне припинення різниці перетоків електроенергії на неконтрольовану територію Луганської області, що здійснюється ТОВ "ЛЕО" було надано відповідачем лише 14.04.2017 суди першої та апеляційної інстанцій правомірно встановили, що мала місце протиправна бездіяльність Міністерства енергетики та вугільної промисловості України у період з листопада 2015 року по квітень 2017 року.

Отже, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що відповідачем не виконані обов'язки, передбачені Пунктом 3 розділу ІІ Наказу № 440.

За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному статті 242 КАС України.

Згідно із статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Виходячи з наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 344, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 у справі №826/9343/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Кравчук