Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.06.2019 року у справі №1840/2690/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2019 року

Київ

справа №1840/2690/18

адміністративне провадження №К/9901/11978/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стеценка С. Г.,

суддів: Мороз Л. Л., Тацій Л. В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційному порядку адміністративну справу № 1840/2690/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області,

третя особа: Фермерське господарство "Берізка"

про визнання протиправними та скасування приписів

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року (головуючий суддя Воловик С. В. ) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Бегунца А. О., суддів: Яковенка М. М., Лях О. П. )

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. В липні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якому просила визнати протиправними та скасувати приписи відповідача від
22.05.2018 № 159-ДК/0057Пр/03/01/-18 та від 26.06.2018 № 462-ДК/0142Пр/03/01-18 про вжиття заходів щодо усунення порушень вимог земельного законодавства.

2. В обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 зазначає, що за результатами перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом земельної ділянки, згідно з актом № 189-ДК/234АП/09/01/-18 від 17.05.2018, встановлено використання невідомими особами земельних ділянок державної форми власності загальною площею 28,2 га без наявності відповідних прав на їх використання. У зв'язку з цим,
22.05.2018 були складені протокол про адміністративне правопорушення, відповідно до якого, позивача притягнуто до адміністративної відповідальності та припис про усунення порушень земельного законодавства шляхом звільнення земельної ділянки або оформлення прав на неї. В червні 2018 року ГУ Держгеокадастру проведена перевірка з питань виконання ОСОБА_1 вимог вказаного припису, за результатами якої встановлено порушення ст. 144 Земельного кодексу України внаслідок невиконання цього припису. У зв'язку з цим, 26.06.2018 складений протокол про адміністративне правопорушення, відповідно до якого, позивача знову притягнуто до адміністративної відповідальності та припис про усунення порушень земельного законодавства шляхом звільнення земельної ділянки. На переконання позивача вказані приписи про усунення порушень земельного законодавства є протиправними, оскільки земельні ділянки загальною площею 28,2 га нею не використовувались. Ці земельні ділянки правомірно використовуються Фермерським господарством "Берізка", що встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 30 жовтня 2018 року позов задовольнив. Визнав протиправними та скасував приписи Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 22.05.2018 № 159-ДК/0057Пр/03/01/-18 та від 26.06.2018 № 462-ДК/0142Пр/03/01-18, видані громадянці ОСОБА_1 про вжиття заходів щодо усунення порушень вимог земельного законодавства.

4. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 березня 2019 року залишив без змін рішення Сумського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року.

5. Суди виходили з того, що факт вчинення ОСОБА_1 порушення земельного законодавства, а саме: самовільного використання земельних ділянок загальною площею 28,2 га, є не доведеним, що свідчить про невідповідність оскаржуваних приписів критеріям, встановленим ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6.25 квітня 2019 року Головне управління Держгеокадастру у Сумській області звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року, в якій просить скасувати вказані рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

7. В обґрунтування своїх вимог зазначає, що судами попередніх інстанцій не було враховано всі обставини справи, оскільки доказами фактичного користування гр. ОСОБА_1 земельними ділянками є протокол про адміністративне правопорушення № 189-ДК/0054П/07/01/-17 від 22.05.2018, який склав головний спеціаліст ОСОБА_2 в присутності позивача, яка надала особисті пояснення про використання самовільно зайнятих земельних ділянок, який нею власноручно підписаний.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8.26.04.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

9. Однак, автоматизований розподіл даної справи не відбувся, оскільки не вистачало потрібної кількості суддів для розподілу справи, про що складено протокол щодо неможливості автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.04.2019.

10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гриціва М. І., суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.

11. У зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.05.2019 № 434/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.05.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Мороз Л. Л., Тацій Л. В.

12. Ухвалою Верховного Суду від 30.05.2019 касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишено без руху, у зв'язку з її невідповідністю вимогам ст. 330 КАС України, а саме: до касаційної скарги не додано документа про сплату судового збору, з установленням скаржнику строку для усунення її недоліків - 10 днів з моменту вручення даної ухвали.

13. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки.

14. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

15. Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і ухвалено провести попередній розгляд справи з 11.09.2019.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. У зв'язку з необхідністю здійснення на підставі Наказу № 189 ДК від
23.04.2018 державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, головним спеціалістом ОСОБА_2, за участю слідчого СВ Сумського РВП ГУ НП у Сумській області Ліпкової В. М., 17.05.2018 проведено обстеження земельної ділянки загальною площею 47 га, яка знаходиться на території Северинівського старостату Миколаївської сільської об'єднаної територіальної громади Сумського району.

17. Під час обстеження, відповідно до акту № 189-ДК/39/АО/10/01/-18 встановлено, що дві земельні ділянки державної форми власності загальною площею 28,2 га не сформовані, в державному земельному кадастрі не зареєстровані, хоча використовуються невідомими особами для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (розорані, засіяні сільськогосподарськими культурами).

18. За результатами перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом земельної ділянки, згідно з актом № 189-ДК/234АП/09/01/-18, відповідач дійшов висновку про порушення ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України внаслідок використання невідомими особами земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 28,2 га, за цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

19. У зв'язку з цим, 22.05.2018 головним спеціалістом ОСОБА_2 складений протокол про адміністративне правопорушення № 189-ДК/0054П/07/01/-17, в якому зазначено, що адміністративне правопорушення, а саме: самовільне зайняття двох земельних ділянок загальною площею 28,2 га на території Северинівського старостату Миколаївської сільської об'єднаної територіальної громади Сумського району вчинене ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, одинокою пенсіонеркою, яка мешкає за адресою: АДРЕСА_1.

20.22.05.2018 позивачу було вручено припис № 189-ДК/0057Пр/03/01-18 про усунення порушень земельного законодавства шляхом звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок загальною площею 28,2 га або оформлення відповідного права на них.

21. На підставі Наказу № 462-ДК від 23.06.2018, головним спеціалістом ОСОБА_2
26.06.2018 проведена перевірка з питань виконання ОСОБА_1 вимог зазначеного припису, за результатами якої, згідно з актом № 462-ДК/490АП/09/01/-18, встановлено порушення вимог ст. 144 Земельного кодексу України внаслідок не виконання вказаного припису. У зв'язку з цим, 26.06.2018 ОСОБА_1 надісланий припис про усунення порушень земельного законодавства шляхом звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки № 462-ДК/0142Пр/03/01/-18 та протокол про адміністративне правопорушення № 462-ДК/0137П/07/01/-18.

22. Позивач, не погоджуючись з прийнятими відповідачем приписами, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, звернувся до суду з вищевказаним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 2 Земельного кодексу України, земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.

Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

24. Відповідно до ст. 187 Земельного кодексу України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

25. В силу положень ст. 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

26. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" 19 червня 2003 року № 963-IV.

27. Відповідно до Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

28. Як передбачено ст. 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

29. Згідно з ст. 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

30. Разом з тим, п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

31. Системний аналіз вказаних положень земельного законодавства дає підстави дійти висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

32. Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

- додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

- додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

33. Відповідно до статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

- проведення перевірок;

- розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

- участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

- розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;

- проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

34. Згідно з ст. 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

35. Враховуючи зазначене, Суд приходить до висновку, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", визначається іншими нормативно-правовими актами. При цьому, приписи про усунення виявлених порушень мають надаватися лише тим особам, які безпосередньо вчинили порушення вимог земельного законодавства.

36. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанції, оскаржувані приписи інспектора державного контролю № 159-ДК/0057Пр/03/01/-18 від 22.05.2018 та № 462-ДК/0142Пр/03/01-18 від
26.06.2018 видані ОСОБА_1, як порушнику вимог земельного законодавства, який самовільно використовував земельні ділянки на території Северинівського старостату Миколаївської об'єднаної територіальної громади Сумського району загальною площею 28,2 га. Втім, будь-яких доказів на підтвердження того, що саме позивач вчинила вказане порушення, матеріали справи не містять.

37. Водночас, зі змісту акту обстеження земельної ділянки від 17.05.2018 (а. с.93) та акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від
17.05.2018 (а. с.94) вбачається, що в порушення вимог земельного законодавства, вказані земельні ділянки використовуються невідомими особами.

38. Однак, в протоколі про адміністративне правопорушення № 189-ДК/0054П/07/01/-17 від 22.05.2018 (а. с.95), у розділі "Відомості про особу, яка вчинила порушення", вказаний позивач ОСОБА_1, яка була присутня під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, про що свідчить її підпис.

Жодних посилань на те, яким чином встановлювалась особа порушника, зазначений протокол не містить.

39. Крім того, матеріали справи містять докази, якими підтверджуються факти використання земельних ділянок саме ФГ "Берізка", а саме: рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.03.2018, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.11.2018 у справі № 818/746/18, а також численними зверненнями до відповідача з заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства.

40. Доводи скаржника про те, що особу порушника встановлено на підставі інформації, наданої Миколаївською сільською радою Сумського району є безпідставними та необґрунтованими, оскільки така інформація під час розгляду справи відповідачем не надана, посилання на неї в оскаржуваних рішеннях (приписах) відсутнє.

41. Відповідно до норм статті 1 Закону України, "Про державний контроль за використанням та охороною земель", самовільним зайняттям земельної ділянки є будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочинну щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

42. Разом з тим, судами попередніх інстанцій вірно не прийнято до уваги твердження ГУ Держгеокадастру про визнання позивачем факту самовільного використання земельних ділянок з посиланням на підписання протоколу про адміністративне правопорушення (а. с.95) та сплату штрафу за його вчинення (а. с.97), оскільки ці обставини не можуть достеменно свідчити про вчинення порушення саме позивачем.

43. При цьому, як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, під час розгляду справи представник позивача вказував на помилкове підписання вказаного протоколу та сплату штрафу, а за змістом довідок Виконкому Миколаївської сільської ради Сумського району (а. с.117-118) та інших документів (а. с.58,114-116,119-124), земельні ділянки ймовірно використовуються Фермерським господарством "Берізка".

44. З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що факт вчинення ОСОБА_1 порушення земельного законодавства, а саме: самовільного використання земельних ділянок загальною площею 28,2 га, є недоведеним, що свідчить про невідповідність оскаржуваних приписів критеріям, встановленим ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим, судами попередніх інстанцій правомірно задоволені позовні вимоги ОСОБА_1

45. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

46. У відповідності до частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. Оскільки, колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до частини 6 статті 139 КАС України, понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

48. Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

49. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення.

50. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року залишити без змін.

51. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.........................................

С. Г. Стеценко

Л. Л. Мороз

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду