ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 640/18067/18

касаційні провадження № К/9901/30493/19, №К/9901/30498/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Акціонерного товариства «Укргазвидобування» на ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.08.2019 (головуючий суддя: Добрівська Н.А., судді: Кузьменко А.І., Маруліна Л.О.) та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019 (головуючий суддя: Губська Л.В., судді: Карпушова О.В., Степанюк А.Г.) у справі №640/18067/18 за позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Кабінету Міністрів України, третя особа: Державна казначейська служба України про визнання протиправною та нечинною повністю постанови, стягнення збитків у вигляді упущеної вигоди,

В С Т А Н О В И В:

31.10.2018 Акціонерне товариство «Укргазвидобування» (далі - АТ «Укргазвидобування» або позивач) засобами поштового зв`язку звернулося до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), третя особа: Державна казначейська служба України (далі - третя особа), в якому просило:

визнати протиправною та нечинною повністю постанову Кабінету Міністрів України № 187 від 22.03.2017 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу»;

стягнути з Кабінету Міністрів України на його користь збитки у вигляді упущеної вигоди в сумі 45 361 207 451,56 грн.

Подання позову обумовлене тим, що оскаржувана постанова суперечить частині четвертій статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», оскільки не визначає джерел фінансування та порядок здійснення компенсації суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки (продаж природного газу власного видобутку за ціною, визначеною на рівні 4849 грн (баз ПДВ) за 1000куб.метрів).

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.08.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019, позовну заяву в частині вимог про визнання протиправною та нечинною повністю постанови Кабінету Міністрів України №18 від 22.03.2017 залишено без розгляду.

Одночасно ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.08.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019, закрито провадження у справі за позовом АТ «Укргазвидобування» про стягнення з Кабінету Міністрів України збитків у вигляді упущеної вигоди в сумі 45 361 207 451,56 грн. Позивачу роз`яснено право звернення з цією вимогою до господарського суду.

Ухвалюючи рішення про залишення позову в частині без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, здійснивши системний аналіз положень статті 99 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017), а також статей 122, 171, 264 КАС України у чинній редакції, прийшов до висновку, що позивач не тільки був обізнаний з приводу змісту і сфери регулювання постанови Кабінету Міністрів України № 187, а і застосовував спірну постанову у своїй діяльності як суб`єкта ринку природного газу, а тому звернення до суду із вказаним позовом 31.10.2018 відбувалося поза межами процесуальних строків. Суд апеляційної інстанції додатково відзначив, що оскільки закон, який встановлює нові обов`язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі (частина четверта статті 3 КАС України), то вирішення питання дотримання позивачем строків звернення до суду має відбуватися крізь призму положень статті 264 КАС України в чинній редакції. Водночас з огляду на те, що протягом майже півторарічного строку з моменту видання Урядом постанови №187 позивачем не було вчинено дій, спрямованих на захист своїх прав попри чинність у послідовних періодах вказаного нормативно-правового акту, подання позовної заяви 31.10.2018 та розгляд її по суті за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання матиме наслідком порушення принципу юридичної визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.

Закриваючи провадження у справі про стягнення збитків у вигляді упущеної вигоди, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за відсутності основної вимоги про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, вимога про відшкодування шкоди не може самостійно розглядатися в суді адміністративної юрисдикції.

Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційні скарги, у якій просить суд скасувати оскаржувані рішення, а справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції. Касаційна скарга на рішення судів першої та апеляційної інстанцій про залишення позовної заяви без розгляду в частині вимог щодо оскарження постанови Кабінету Міністрів України №187 обґрунтована тим, що судами неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Скаржник наполягає, що строк оскарження нормативно-правового акту встановлений спеціальною нормою (стаття 264 КАС України у чинній редакції), яка передбачає право осіб, щодо яких його застосовано, а також осіб, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, оскаржити його протягом всього строку чинності. З огляду на те, що позивач є суб`єктом правовідносин щодо якого його застосовано, а також скористався своїм право на оскарження постанови Уряду №187 у період її чинності (позовну заяву подано засобами поштового зв`язку 31.10.2018, а чинність втратив нормативно-правовий акт 01.11.2018), то відповідно у суду були відсутні правові підстави для залишення позову без розгляду.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу на рішення судів першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження у справі, скаржник вказав на те, що вимога про відшкодування збитків була заявлена у поєднані з основною вимогою про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, як того і вимагає стаття 21 КАС України, а тому такий спір підлягає розгляду за правилами адмінсудочинства.

Ухвалами Верховного Суду від 12.11.2019 відкриті касаційні провадження у справі за касаційними скаргами позивача.

Ухвалами Верховного Суду від 05.08.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

На адресу Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційні скарги АТ «Укргазвидобування», в якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити касаційні скарги без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Третя особа правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалася.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційних скарг, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кабінет Міністрів України відповідно до статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» прийняв постанову від 22.03.2017 № 187, якою затвердив Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу.

Цим Положенням Уряд визначив обсяги та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, підтримання належного рівня безпеки його постачання споживачам, не створюючи загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Першим спірним питанням у цій справі є питання застосування строків звернення до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.

Відповідно змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

Зі змісту положень цієї статті Кодексу слідує, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

Суди встановили, що постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» № 867 від 19.10.2018, крім іншого, було затверджено перелік постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, серед яких і оскаржувана постанова (пункт 12 Переліку). Постанова Уряду №187 втратила чинність 01.11.2018.

Водночас, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав, як суб`єкт правовідносин, сфера дії яких врегульована оскаржуваним нормативно-правовим актом - 31.10.2018, тобто у переддень втрати ним чинності. Звідси випливає, що на момент звернення із цим позовом до суду Постанова Уряду №187 була чинною.

Залишаючи позов без розгляду в частині суди вказали на те, що з огляду на втрату нормативно-правовим актом чинності, застосування до спірних правовідносин виключно приписів частини третьої статті 264 КАС України, без урахування положень статті 122 КАС України, є неможливим.

Таким чином, з огляду на те, що позивач є суб`єктом правовідносин, визначених Постановою Кабінету Міністрів України №187, то відповідно, знав про існування цього нормативно-правового акту, та більш того з квітня 2017 року був суб`єктом його застосування (позивач 27.04.2017 уклав із НАК «Нафтогаз України» договори на поставку природного газу), а отже звернення до суду відбулося поза межами встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку.

Відповідно до частини першої, абзацу першого частини другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

За статтею 123 цього Кодексу у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Стверджуване порушення прав позивача полягало в негативній протиправній бездіяльності Уряду щодо врегулювання порядку проведення компенсацій суб`єктам ринку природного газу за його продаж НАК «Нафтогаз» за ціною нижчою ринкової, що призвело до збитків у вигляді упущеної вигоди.

Положення оскаржуваної постанови почали діяти з 01.04.2017 і тривали станом на час звернення до адміністративного суду з даним позовом (31.10.2018).

Дія оскаржуваного нормативно-правового акту мала вплив на права та обов`язки осіб, на яких поширювалася його дія, як на дату набрання ним чинності актом, так і упродовж перспективної дії цього документа. Суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що у разі, коли суб`єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт по спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов`язковий до застосування на час звернення суб`єкта правовідносин до адміністративного суду із позовною заявою, то звернення до суду такого суб`єкта не повинно розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 КАС України, оскільки вимога про порушення права негативною триваючою дією чинного нормативного-правового акта, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою і шкідливою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення за захистом порушеного права.

Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 18.07.2019 у справі №826/16725/17.

За наведеного правового регулювання та встановлених обставин, Суд дійшов висновку про помилковість застосування до цих правовідносин наслідків, встановлених статтею 123 КАС України.

Щодо рішень судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі щодо стягнення з Кабінету Міністрів України збитків у вигляді упущеної вигоди в сумі 45 361 207 451,56 грн, Верховний Суд зазначає таке.

Частина п`ята стаття 21 КАС України визначає, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Тобто, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

У спірному випадку, позивачем звертаючись із цим позовом до суду дотримано зазначені вимоги шляхом пред`явлення позову до суб`єкта владних повноважень про оскарження його рішення, яке стало наслідком заподіяння суб`єкту ринку природного газу шкоди.

Тому, з огляду на те, що закриття провадження у справі щодо вимоги про стягнення з Кабінету Міністрів України збитків у вигляді упущеної вигоди є наслідком помилкового залишення основної вимоги без розгляду, то відповідно за скасування ухвали суду першої інстанції від 29.08.2019, залишеної без змін постановою суду апеляційної інстанції від 16.10.2019, про залишення позовної заяви без розгляду, ухвали про закриття провадження у справі від тих же дат також підлягають скасуванню, як похідні.

Частиною першою статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Акціонерного товариства «Укргазвидобування» задовольнити.

Ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.08.2019 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019 у справі №640/18067/18 - скасувати, справу направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

В. М. Шарапа