Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 липня 2018 року

Київ

справа №820/4856/17

адміністративне провадження №К/9901/49428/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Громадської організації «Грінда Інтернешнл» до Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Зміївській районній державній адміністрації про визнання незаконними рішень, протоколу та дій за касаційною скаргою Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Зміївській районній державній адміністрації Харківської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Григорова А.М., Подобайло З.Г., Тацій Л.В. від 23 січня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2017 року громадська організація «Грінда Інтернешнл» (далі - ГО «Грінда Інтернешнл», позивач) звернулась до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Зміївській районній державній адміністрації (далі - ДНПК Зміївської РДА, відповідач), у якій просить:

- визнати незаконними рішення, прийняті на засіданні ДНПК Зміївської РДА, оформлені протоколом № 8 від 16 березня 2017 року щодо повної депопуляції диких свиней на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси» Зміївського району Харківської області;

- визнати незаконним протокол засідання ДНПК Зміївської РДА № 8 від 16 березня 2017 року та скасувати його;

- визнати протиправними дії щодо виконання рішення ДНПК Зміївської РДА щодо повної депопуляції диких свиней на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси», прийнятого на засіданні 16 березня 2017 року.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ДНПК Зміївської РДА у процесі прийняття оскаржуваних рішень допустила грубе порушення вимог Інструкції щодо профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 05 березня 2014 року № 81 (далі - Інструкція № 81).

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду задоволено: позовну заяву ГО «Грінда Інтернешнл» до ДНПК Зміївської РДА про визнання незаконними рішень, протоколу та дій залишено без розгляду у зв'язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року задоволено апеляційну скаргу ГО «Грінда Інтернешнл», скасовано ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Задовольняючи апеляційну скаргу, Харківський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що строк для звернення до суду має обчислюватися з моменту, коли позивач дізнався про зміст рішення ДНПК Зміївської РДА, прийнятого на засіданні 16 березня 2017 року, а саме з моменту ознайомлення з його текстом, тобто з 19 травня 2017 року. У зв'язку з чим, при зверненні до суду 18 жовтня 2017 року позивач не пропустив строк, визначений статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції).

ДНПК Зміївської РДА, не погоджуючись з постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулося із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що апеляційний суд дійшов до помилкового висновку про необхідність обчислення початку перебігу строку звернення до адміністративного суду датою, з якої позивач був ознайомлений зі змістом рішення ДНПК Зміївської РДА, оскільки у силу статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції) строк звернення до суду, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. У зв'язку з цим, на думку скаржника, позивач мав дізнатися про порушення його прав та інтересів під час здійснення заходів, визначених у рішенні (24 березня 2017 року), оскільки представник ГО «Грінда Інтернешнл» був присутній та міг ознайомитися зі змістом протоколу комісії. Крім того, скаржник зазначає, що питання щодо здійснення заходів, визначених у протоколі, висвітлювались у засобах масової інформації, зокрема, у випусках районної газети «Вісті Зміївщини» від 21 та 31 березня 2017 року.

Від ГО «Грінда Інтернешнл» надійшов відзив на касаційну скаргу ДНПК Зміївської РДА, у якому вказується на законність рішення апеляційного суду та необґрунтованість доводів касаційної скарги.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього рішення) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього рішення) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього рішення) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанції відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до протоколу № 8 від 16 березня 2017 року щодо повної депопуляції диких свиней на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси» Зміївського району Харківської області ДНПК Зміївської РДА вирішено зокрема:

- оголосити територію Національного природного парку «Гомільшанські ліси» Зміївського району Харківської області загрозливим пунктом щодо африканської чуми свиней та встановити карантин з 16 березня 2017 року;

- встановити епізоотичним осередком заповідну зону Національного природного парку «Гомільшанські ліси» Зміївського району Харківської області загальною площею 3,377 тис. га;

- визнати зоною захисту всю територію Національного природного парку «Гомільшанські ліси» Зміївського району Харківської області загальною площею 14,314 тис. га;

- провести повну депопуляцію диких свиней шляхом відстрілу на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси» Зміївського району Харківської області.

29 березня 2017 року ДНПК Зміївської РДА прийнято рішення, яке оформлено протоколом № 10, про продовження виконання заходів з локалізації осередку африканської чуми на території Національного природного парку у частині дотримання карантинних обмежень, моніторингу території парку на предмет виявлення хворих та загиблих тварин, призупинено заходи депопуляції та зменшення чисельності дикого кабана в осередку на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси», передбачених протокольним рішенням ДНПК Зміївської РДА № 8 від 16 березня 2017 року з 29 березня 2017 року.

Рішенням ДНПК Зміївської РДА, оформленого протоколом від 12 квітня 2017 року № 12, продовжено виконання заходів з локалізації та ліквідації осередку африканської чуми на території парку «Гомільшанські ліси» у частині дотримання карантинних обмежень, моніторингу території парку на предмет виявлення хворих та загиблих тварин, вирішено розробити та встановити пастки для відлову диких кабанів на вказаній території.

Також, ДНПК Зміївської РДА 12 липня 2017 року прийнято рішення, яке оформлено протоколом № 18, яким, зокрема, на підставі розділу VII Інструкції з профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 07 березня 2017 року № 111, скасовано карантин щодо африканської чуми свиней на території національного парку Зміївського району Харківської області з 12 липня 2017 року.

Відповідно до частини першої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною другою цієї статті передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Положення частини другої статті 99 КАС України слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, що, зокрема, слід розуміти як спрямованість на створення ситуації упевненості для суб'єкта владних повноважень, як відповідача по справі, стосовно розуміння відсутності у позивача бажання звертатись з відповідним позовом.

Наслідки пропуску строку звернення до адміністративного суду визначені у статті 100 цього Кодексу у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції, за приписами частини першої якої адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Частиною другою статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції) встановлено, що позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Колегія суддів звертає увагу, що початок перебігу строку звернення до суду розпочинається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав та інтересів. Відтак, законодавець передбачив, що в разі, якщо особа не знала про порушення, але з певної дати повинна була про нього дізнатись, перебіг строку обчислюється саме з моменту, коли особа повинна була дізнатись про відповідне порушення її прав.

З огляду на це, при вирішенні питання щодо дотримання позивачем строку для звернення до адміністративного суду істотне значення має правильне встановлення моменту, з якого позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав та інтересів.

Вирішуючи дане питання, колегія суддів виходить з того, що предметом оскарження в даній справі є рішення ДНПК Зміївської РДА щодо повної депопуляції диких свиней на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси» Зміївського району Харківської області, а також визнання протиправними дій щодо його виконання. У зв'язку з цим, у даній справі початок перебігу строку для звернення до суду ГО «Грінда Інтернешнл» має обчислюватися з моменту, коли позивач отримав можливість ознайомитися з оскаржуваним рішенням ДНПК Зміївської РДА.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 13 квітня 2017 року ГО «Грінда Інтернешнл» звернулась із запитом на отримання публічної інформації, на який 25 квітня 2017 року позивачем отримано відповідь у формі листа Зміївської районної державної адміністрації Харківської області № 06-02/І-28. При цьому, копію оскаржуваного протоколу ДНПК Зміївської РДА позивач отримав 19 травня 2017 року, тобто з цієї дати ГО «Грінда Інтернешнл» отримала можливість ознайомитися зі змістом даного протоколу.

Стосовно доводів скаржника про те, що позивач міг дізнатися про зміст оскаржуваного рішення із випусків газети «Вісті Зміївщини» № 22 від 21 березня 2017 року та № 25 від 31 березня 2017 року, у яких була опублікована інформація щодо виявлення вірусу африканської чуми на території парку «Гомільшанські ліси», запровадження карантину та проведення інших запобіжних дій, колегія суддів зазначає наступне.

Публікація інформації в газеті «Вісті Зміївщини» не є офіційним оприлюдненням рішення суб'єкта владних повноважень. Дана публікація не може ототожнюватись з офіційним опублікуванням нормативно-правових актів у визначених законодавством засобах масової інформації.

Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, у випусках газети № 22 та № 25 не був опублікований повний текст протоколу № 8 від 16 березня 2017 року відповідача.

Відтак, публікація у засобі масової інформації районного рівня публіцистичної статті журналіста щодо виявлення спалаху чуми свиней не може вважатися моментом, з якого позивач дізнався чи повинен був дізнатися про протиправний характер протоколу та про невідповідність його положень чинному законодавству України.

Колегія суддів також відхиляє доводи скаржника про те, що позивач міг дізнатися про зміст оскаржуваного рішення під час заходів проведення депопуляції на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси», на яких були присутні члени ГО «Грінда Інтернешнл», з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що під час проведення фактичних заходів щодо депопуляції диких свиней шляхом відстрілу на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси» позивачу не було надано документів, на підставі яких здійснювались відповідні заходи, а лише було повідомлено, що вказані дії здійснюються на підставі рішення ДНПК Зміївської РДА від 16 березня 2017 року. При цьому, доказів того, що особа, уповноважена представляти ГО «Грінда Інтернешнл» відповідно до статуту організації, була ознайомлена зі змістом оскаржуваного рішення, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, судам першої та апеляційної інстанцій не надав. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку про недоведеність того, що позивач міг дізнатися про порушення свого права 24 березня 2017 року - під час проведення заходів щодо депопуляції диких свиней шляхом відстрілу на території Національного природного парку «Гомільшанські ліси».

З огляду на таке, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про те, що початок перебігу строку для звернення до суду з адміністративним позовом у даній справі слід обчислювати з моменту, коли позивач отримав можливість ознайомитися зі змістом оскаржуваного рішення ДНПК Зміївської РДА, прийнятого на засіданні 16 березня 2017 року, тобто з 19 травня 2017 року - дати отримання його копії для ознайомлення.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у рішенні Європейського суду з прав людини по справі «Ілхан проти Туреччини» зазначено, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв'язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey № 22277/93).

Відтак, з метою забезпечення принципу правової визначеності та запобігання порушенню принципу верховенства права суди повинні досліджувати дотримання строку звернення до суду, причини його пропуску та послідовно застосовувати відповідні правові наслідки його спливу.

Одним з основних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, вимагає дотримання норм, які регламентують строки подання скарг. У той же час, такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби правового захисту (рішення у справі «Мельник проти України» № 23436/03).

У рішенні «Стагно проти Бельгії» Європейський Суд з прав людини дійшов до висновку, що при застосуванні законодавчого строку давності національні суди мають приймати до уваги конкретні обставини справи, таким чином, щоб обмеження на доступ до суду було пропорційним щодо цілі забезпечення правової визначеності та належного здійснення правосуддя (Stagno v. Belgium № 1062/07).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, правильно визначив, що строк звернення до адміністративного суду позивачем не пропущений.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі постанову апеляційного суду, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Зміївській районній державній адміністрації Харківської області залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко