ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 640/17424/19

адміністративне провадження № К/9901/37614/21, К/9901/37842/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційні скарги Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) та Державної служби з питань праці (далі - Держпраці) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року (прийняте у складі: головуючого судді Аверкової В.В., суддів: Бояринцевої М.А., Шевченко Н.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бужак Н.П., суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Єдина служба правової допомоги», Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Бізнес Лігал Сервіс Груп» до КМУ, треті особи: Держпраці, Міністерство соціальної політики України, Державна регуляторна служба України (далі - Регуляторна служба), про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ, -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2019 року ТОВ «Єдина служба правової допомоги» та ФОП ОСОБА_1 звернулися до суду з адміністративним позовом, у якому просили визнання протиправною та нечинною постанову КМУ від 21 серпня 2019 року № 823«Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2019 року об`єднано в одне провадження справу № 640/17424/19 за позовом ТОВ «Єдина служба правової допомоги», ФОП ОСОБА_1 до КМУ, треті особи: Держпраці, Міністерство соціальної політики України, про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 та справу № 640/18199/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Бізнес Лігал Сервіс Груп» до КМУ, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ від 21 серпня 2019 року № 823. Об`єднаним справам присвоєно № 640/17424/19.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 «Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю».

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 вересня 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що проект постанови Кабінету Міністрів України щодо питання реалізації статті 259 Кодексу України законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не міг бути розглянутий та схвалений Урядом за відсутності погодження Державної регуляторної служби України, відсутність якого обумовлена прийняттям Державною регуляторною службою України рішення про відмову в його погодженні. Крім того, при прийнятті Спірної постанови Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Так, проект Спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2019 рік, що є порушенням норм статей 5, 7,19 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV).

Отже, відповідачем суттєво порушено порядок підготовки та ухвалення постанови від 21 серпня 2019 року № 823 «Про деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю», що безумовно має своїм наслідком визнання оскаржуваної постанови нечинною. Також суд вважає за необхідне наголосити, що оскаржувана постанова за своєю суттю суперечить вимогам чинного законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

19 та 20 жовтня 2021 року Держпраці та КМУ звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять скасувати судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.

На обґрунтування касаційної скарги Держпраці, зокрема зазначила, що Законом № 1160-IV та іншими законодавчими актами не передбачено подання на розгляд КМУ рішення Регуляторної служби про погодження або відмову у погодженні проекту регуляторного акта.

Судами попередніх інстанцій не взято до уваги той факт, що при прийнятті регуляторних актів України, в порядку передбаченому статтею 24 Закону № 1160-IV, КМУ, як вищий орган в системі органів державної виконавчої влади, наділений самостійними та достатніми повноваженнями стосовно аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акта та прийняття такого акта і не обмежений доводами Регуляторної служби щодо неможливості прийняття такого акта.

Посилається на те, що статтею 25 Закону № 1160-IV передбачено наслідки виявлення обставин, за яких регуляторний акт не може бути прийнято, уже після його прийняття. Зокрема, в такому разі підлягає скасуванню лише рішення про державну реєстрацію регуляторного акта, а не сам акт, який не стосується актів Уряду, та не підлягає державній реєстрації в органах юстиції.

Суди не застосували правовий висновок Верховного Суду у постанові від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а, згідно з яким саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Межею, що розрізняє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Зазначає, що спеціальними вимогами статті 24 Закону № 1160-IV чітко визначено, що під час розгляду на засіданні КМУ проекту регуляторного акта, внесеного на розгляд Уряду, такий акт розглядається членами КМУ виключно на основі експертного висновку (за формою згідно з додатком 8 до § 53 Регламенту), а не рішення Регуляторної служби щодо такого акта.

Посилається на те, що Регуляторна служба не уповноважена проводити правову експертизу проектів нормативно-правових актів, складовою якої є оцінка проекту акта на його відповідність актам законодавства, що мають вищу юридичну силу.

Спірна постанова відповідає нормам Конвенцій Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості і торгівлі; № 129 1969 року про інспекцію праці у сільському господарстві (далі - конвенції МОП №№ 81 та 129). Розмежування державного нагляду (контролю) у сфері господарських відносин та контролю за додержанням законодавства, що регулює трудові відносини.

Крім того посилається на те, що відсутнє порушене право у позивачів.

Отже, на думку скаржника суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а.

КМУ у своїй касаційній скарзі посилається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Посилається на те, що судами попередніх інстанцій здійснено неправильне тлумачення норми статей 24, 25, 27 Закону № 1160. Обґрунтовує доводами аналогічними викладеним у скарзі Держпраці.

Також зазначає, що на виконання частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) було прийнято Спірну постанову, якою, зокрема затверджені Порядок здійснення контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю. Тобто повноваження КМУ затверджувати порядок державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю визначено на законодавчому рівні.

Посилається на те, що суди застосували частину третю статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка не підлягає застосуванню.

Йдеться у скарзі й про те, що Спірна постанова взагалі не поширює свою дію та жодним чином не впливає на позивачів, адже суб`єктом даного Порядку є Держпраці та її територіальні органи.

У відзиві на касаційні скарги ТОВ «Бізнес Лігал Сервіс Груп» просить залишити їх без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 та 20 жовтня 2021 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалами від 25 та 27 жовтня 2021 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.

Вказаний Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. N 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. N 1986-IV, та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон).

Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю, крім заходів з питань виявлення неоформлених трудових відносин, здійснюються відповідно до вимог Закону та з урахуванням пунктів 2-4 цього Порядку.

30 серпня 2019 року постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 набрала чинності, опублікована у газеті «Урядовий кур`єр», 2019, 08, 30.08.2019 N 165, Офіційний вісник України, 2019, N 70 (13.09.2019), ст. 2468.

Вважаючи вказану постанову незаконною та такою, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, позивачі звернулися до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої - третьої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційних скарг, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).

Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Закон № 1160-IV визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 8 даного Закону визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту.

За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Таким чином, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

Суди першої та апеляційної інстанції правильно зазначили, що вказана правова позиція узгоджується з висновками викладеними Верховним Судом у постанові від 16 червня 2020 року у справі № 640/20692/18 та у постанові від 17 червня 2020 рок у справі № 640/20691/18.

Статтею 19 Закону № 1160-IV визначено особливості планування діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів.

Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.

Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів.

Відповідно до статті 20 вказаного Закону, зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, розробленого центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, надаються фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, крім розробника цього проекту, уповноваженому органу.

За рішенням Кабінету Міністрів України: оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд до Кабінету Міністрів України; можуть повторно оприлюднюватися проекти регуляторних актів, які оприлюднювалися до внесення їх на розгляд до Кабінету Міністрів України.

У разі оприлюднення проекту регуляторного акта за рішенням Кабінету Міністрів України функцію розробника цього проекту виконує орган виконавчої влади, який вніс на розгляд відповідний проект, якщо інше не встановлено у рішенні Кабінету Міністрів України про оприлюднення цього проекту.

Відповідно до статті 20 проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Тривалість погодження проекту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня одержання проекту уповноваженим органом.

Уповноважений орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проекту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта.

Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу.

Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

У разі незгоди з рішенням про відмову в погодженні проекту регуляторного акта розробник цього проекту може звернутися відповідно до уповноваженого органу з ініціативою щодо утворення погоджувальної групи для проведення консультацій з метою усунення суперечностей. До складу погоджувальної групи входять представники розробника проекту регуляторного акта та уповноваженого органу.

Якщо поданий на погодження проект регуляторного акта не оприлюднювався розробником цього проекту, уповноважений орган залишає цей проект без розгляду, про що повідомляє розробникові проекту в письмовій формі не пізніше наступного робочого дня з дня одержання відповідного проекту уповноваженим органом.

Після оприлюднення проект регуляторного акта, який було залишено без розгляду, подається його розробником на погодження до уповноваженого органу в порядку, встановленому цим Законом.

Згідно зі статтею 24 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію.

Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України.

На засідання Кабінету Міністрів України разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.

Відповідно до абзацу 1 пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (зі змінами), проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).

Опрацювання проектів актів Кабінету Міністрів України у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано відповідно главами 26, 27 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Врегулювання розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади, координація їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечення узгодження з усіма заінтересованими органами та доопрацювання проектів актів здійснюється Урядовим комітетом відповідно до пункту 2 частини другої § 28-1 розділу 3-1 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Наслідки невідповідності проекту акта законодавству передбачено у § 27 Регламенту Кабінету Міністрів України, відповідно до якого, у разі, коли за висновком Міністерства юстиції України проект акта Кабінету Міністрів України не відповідає Конституції та законам України, актам Президента України, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів України.

Розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано § 55-1 глави 7 Регламенту Кабінету Міністрів України. Відповідно до якого, акт Кабінету Міністрів України приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень.

Як встановили суди, Держпраці листами від 16 травня 2019 року № 4048/1/4.3-ДП-19, від 26 червня 2019 року № 5288/1/4.3-ДП-19 направляла на погодження Міністра соціальної політики України проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України.

Як вбачається з офіційної заяви Державної регуляторної служби України від 12 вересня 2019 року, розміщеної на офіційному веб-сайті вказаного державного органу - за результатом розгляду проекту постанови Державна регуляторна служба України прийняла рішення № 281 від 25 червня 2019 року про відмову у погодженні проекту даного регуляторного акта.

З метою врегулювання розбіжностей, усунення суперечностей та розгляду зауважень до проекту Постанови КМУ № 823 Регуляторна служба взяла участь в узгоджувальних нарадах 31 липня та 02 серпня 2019 року.

У поясненнях Регуляторної служби від 18 листопада 2019 року зазначено, що під час попереднього розгляду проекту Постанови № 823 було встановлено, що його доопрацьована редакція у більшості своїх положень була ідентичною тій, щодо якої було прийнято рішення про відмову, та не враховує зауважень, наданих Регуляторною службою.

06 серпня 2019 року до Регуляторної служби надійшов на повторне погодження проект Постанови № 823 із супровідним листом Міністерства соціальної політики України від 05 серпня 2019 року № 14369/0/2-19/52.

Як встановили суди, станом на 21 серпня 2019 року на день засідання Кабінету Міністрів України, Державною регуляторною службою України не висловлено позиції щодо проекту акта у відповідності до вимог Регламенту.

Проте, Держпраці не було враховано численні принципові зауваження Державної регуляторної служби України, викладені у вказаному рішенні про відмову у погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України, в тому числі, на етапі повторного її погодження.

Разом з тим, за відсутності рішення Державної регуляторної служби України про погодження даного проекту постанови Держпраці подала його на розгляд Уряду.

Водночас, листом від 28 серпня 2019 року № 6919/0/20-19 Регуляторна служба звернулась до Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо порушення законодавства України при прийнятті постанови № 823, та запропонувала розглянути питання щодо її скасування.

Окрім того, Державна регуляторна служба України висловила позицію щодо підстав скасування постанови Кабінету Міністрів України № 823 на офіційному сайті.

Повноваження Державної регуляторної служби як органу, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, встановлені статтею 30 Закону № 1160-IV та статтею 91 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).

Положеннями статті 91 Закону № 877-V передбачено, що до повноважень Державної регуляторної служби, зокрема належать розроблення та погодження проектів нормативно-правових актів з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, розроблення висновків, пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення законодавства з питань організації державного нагляду (контролю).

Відповідно до абзацу п`ятого частини другої статті 30 Закону № 1160-ІV до повноважень Державної регуляторної служби належать проведення аналізу проектів регуляторних актів, що подаються на погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 цього Закону та прийняття рішень про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні.

Разом із тим, статтею 25 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин уповноважений орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта.

Якщо в ході перевірки на підставі повідомлення уповноваженого органу органом юстиції буде виявлена будь-яка з обставин, визначених у частині першій цієї статті, орган юстиції відмовляє в державній реєстрації регуляторного акта або не пізніше десяти робочих днів з дня одержання цього повідомлення скасовує прийняте рішення про державну реєстрацію цього регуляторного акта.

Таким чином, системний аналіз наведених норм свідчить, що прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка не була дотримана при прийнятті оскаржуваної постанови, що свідчить про порушення Кабінетом Міністрів України принципів державної регуляторної політики України.

Тобто, погодження з Державною регуляторною службою України не є суто формальною вимогою, оскільки на цьому етапі здійснюється перевірка відповідності проекту регуляторного акта вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону № 1160-ІV.

Отже, враховуючи вищевикладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що проект постанови Кабінету Міністрів України щодо питання реалізації статті 259 КЗпП та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні», не міг бути розглянутий та схвалений Урядом за відсутності погодження Державної регуляторної служби, відсутність якого обумовлена прийняттям Державної регуляторної служби рішення про відмову в його погодженні.

Суди першої та апеляційної інстанції слушно послалися на аналогічну правову позицію викладену у постанові Верховного Суду від 27 листопада 2018 року по справі № 826/2507/18. Подібний правовий висновок було сформовано у постанові Верховного Суду від 29 липня 2020 року у справі № 640/7583/19.

Окрім того, статтею 4 Закону № 1160-IV визначено принципи державної регуляторної політики, серед яких - передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України (далі - Регламент КМУ), з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону. Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів (стаття 19 Закону № 1160-IV).

За таких нормативних умов, необхідним є затвердження регуляторним органом плану діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року.

Отже, при прийнятті спірної постанови Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Так, проект спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2019 рік, що є порушенням норм статей 5, 7, 19 Закону № 1160-IV.

Судами, як зазначалося вище, встановлено, що за відсутності рішення Державної регуляторної служби про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України № 823, Держпраці подала його на розгляд Уряду, що не заперечується сторонами у справі. При цьому варто зазначити, що погоджувальна група для проведення консультацій з метою усунення суперечностей, виявлених Державною регуляторною службою, не утворювалась.

У свою чергу Державна регуляторна служба, реалізовуючи власні повноваження, листом від 28 серпня 2019 року № 6919/0/20-19 звернулась до Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо порушення законодавства України при прийнятті постанови № 823, та запропонувала розглянути питання щодо її скасування. Проте ці застереження враховані не були.

За таких обставин, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що порушення вимог Законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також Регламенту Кабінету Міністрів України, зокрема, недотримання принципів державної регуляторної політики (передбачуваності, плановості, обґрунтованості), непогодження проекту нормативно-правового акта з Державною регуляторною службою України, свідчить про недотримання процедури прийняття регуляторного акта - постанови Кабінету Міністрів України № 823 від 21 серпня 2019 року, що у свою чергу є самостійною підставою для її скасування.

Такий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі № 826/8917/17.

Також пункт 1 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю передбачає, що цей Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. N 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці N 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. N 1986-IV, та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон), проте не відповідає вимогам частини першої статті 259 Кодексу Законів про працю України, відповідно до якого державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.

Порядком, затвердженим оскаржуваною постановою безпідставно поширено норми міжнародних Конвенцій на відносини, які такими Конвенціями не регулюються. Не розмежовано коло суб`єктів господарювання, на яких розповсюджуватиметься зазначений порядок контролю, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості і торгівлі, ратифікованою Законом №1985-ІV від 08.09.2004 року та Конвенцією Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві № 129, та коло суб`єктів господарювання, під час перевірки яких не застосовуватимуться такі особливості, а перевірки здійснюватимуться відповідно до вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. Проте, варто звернути увагу на частину п`яту статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", якою встановлено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (далі - норми, дотримання яких є обов`язковим).

Згідно зі статтею 1 Конвенції № 81 Міжнародної організації праці 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (далі - Конвенція № 81) кожний член Міжнародної організації праці, для якого ця Конвенція є чинною, повинен забезпечувати систему інспекції праці на промислових підприємствах.

Стаття 22 розділу II Конвенції № 81 передбачає, що кожний член Міжнародної організації праці, для якого цей розділ цієї Конвенції є чинним, повинен забезпечувати систему інспекції праці на торговельних підприємствах.

Так, згідно зі статтею 4 Конвенції № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві (далі - Конвенція № 129) система інспекції праці в сільському господарстві застосовується до сільськогосподарських підприємств, на яких працюють працівники за наймом або учні, незалежно від виду їхньої винагороди і типу, форми або тривалості їхнього трудового договору.

Відповідно до статті 1 Конвенції № 129 у цій Конвенції термін "сільськогосподарське підприємство" означає підприємства або частини підприємств, які займаються обробкою землі, тваринництво, включаючи розведення худоби і догляд за нею, лісовим господарством, садівництвом, первісною переробкою продуктів сільського господарства самим землеробом чи будь-якими іншими видами сільськогосподарської діяльності.

Водночас КЗпП не визначає особливостей здійснення органами державного нагляду (контролю) заходів державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю.

Окрім того, як вірно зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, оскаржуваною постановою (у редакції, чинній як на момент звернення до суду так і на момент розгляду справи в суді першої інстанції), якою затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, запроваджено безпідставне наділення повноваженнями на здійснення державного нагляду (контролю) органів, яким законами таких повноважень не надано.

Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю).

Разом з тим, частина четверта статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачає, що виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно з частиною першою статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Відповідно до частини третьої статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад, разом з іншими повноваженнями, належать: 1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; 2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.

Отже, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю уповноважений на здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, а виконавчі органи міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад - на здійснення контролю за додержанням законодавства про працю. Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю). Проте пункти 2 та 3 Порядку здійснення державного контролю, у редакції, чинній на час звернення до суду та на момент прийняття рішення судом першої інстанції, передбачали повноваження виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.

Аналогічна позиція у подібній справі була викладена Верховним Судом у справі № 826/8917/17.

Те, що на момент розгляду даної справи в суді апеляційної інстанції вказана норма виключена на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 28 липня 2021 року № 780 не спростовує того, що Спірна постанова при прийнятті містила норми, що не узгоджувалися з діючими регуляторними актами.

Щодо доводів апелянтів про відсутність порушеного права у позивачів суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано визнали їх безпідставними, оскільки Товариство з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп", фізична особа - підприємець ОСОБА_1 та Товариство з обмеженою "Єдина служба правової допомоги", мають право звернутися з позовом щодо скасування постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823, так як сфера її дії визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, а тому позивачі є суб`єктами оскарження.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про задоволення адміністративного позову та визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 "Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю".

Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд вважає, що всі доводи скаржників, наведені в касаційних скаргах, були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційних скаргах не зазначено.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної служби України з питань праці залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець