Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.07.2018 року у справі №826/8233/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 жовтня 2019 року

Київ

справа №826/8233/17

адміністративне провадження №К/9901/54097/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/8233/17

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання відсутності компетенції, визнання протиправними дій, скасування наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2018 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Аблова Є. В., суддів Літвінової А. В., Мазур А. С., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Літвіної Н. М., суддів Федотова І. В., Сорочка Є. О.,

УСТАНОВИЛ:

І. Суть спору

1. У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач), в якому просив:

1.1. визнати відсутність компетенції (повноважень) начальника Управління внутрішнього аудиту Міністерства юстиції України щодо затвердження посадової інструкції державного службовця;

1.2. визнати протиправними дії начальника Управління внутрішнього аудиту Міністерства юстиції України щодо затвердження посадової інструкції державного службовця ОСОБА_1. від 06.02.2013 за відсутності повноважень вчиняти такі дії та скасувати в цій частині посадову інструкцію від 06.02.2013;

1.3. визнати протиправними дії начальника Управління внутрішнього аудиту Міністерства юстиції України, які полягають у безпідставному складанні службової записки від 26.03.2013 №18-48/83 щодо невиконання позивачем доручення заступника Міністра юстиції України - керівника апарату від 15.03.2013 та керівництва Управління внутрішнього аудиту від 18.03.2013 про ознайомлення з посадовою інструкцією від 06.02.2013;

1.4. скасувати наказ Міністерства юстиції України від 12.04.2013 №416/к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1" як незаконний з часу його видання.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

2. ОСОБА_1 у 2013 році звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовом до Міністерства юстиції України та ОСОБА_1 - начальника Управління внутрішнього аудиту Міністерства юстиції України, яким, зокрема, оскаржував затвердження та розроблення посадової інструкції, складання службової записки від 26.03.2013 №18-48/83, та наказ від 12.04.2013 №416/к.

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.07.2013 в справі №826/6763/13-а, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.11.2013, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02.12.2013 у відкритті касаційного провадження відмовлено.

4. Позивач тричі звертався до суду із заявами про перегляд вказаної постанови за нововиявленими обставинами, які були залишені без задоволення ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва.

4.1. Також позивач у 2016 році звертався до суду з позовом до Міністерства юстиції України із вимогами, ідентичними тим, які заявлені у цій адміністративній справі. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.09.2016 в справі №826/14929/16 позовна заява була залишена без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду. Указана ухвала залишена буз змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2016.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2018 року задоволено клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, визнано неповажними причини пропуску ОСОБА_1 строку звернення до суду та залишено його адміністративний позов без розгляду.

6. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позивач звернувся до суду з цим позовом поза межами строків, установлених Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

7. Суд першої інстанції зазначив, що зі змісту судових рішень у справах №826/6763/13-а та №826/14929/16 убачається, що позивачу було відомо про вчинення відповідачем оскаржуваних у цій справі дій та прийняття оскаржуваного наказу від
12.04.2013 №416/к ще у 2013 році.

8. Проте в суд з цим адміністративним позовом позивач звернувся лише 29.06.2017.

9. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для залишення адміністративного позову без розгляду відповідно до положень статті 123 КАС України.

10. Водночас до наведених позивачем підстав поважності причин пропуску строку звернення з адміністративним позовом, суд першої інстанції поставився критично, зауваживши, що вони не є поважними, а тому підстави для поновлення пропущеного строку відсутні.

11. Зокрема суд зазначив, що звернення позивача до суду з аналогічними вимогами, але з інших підстав, а також з іншими похідними вимогами не є поважними причинами пропуску строку звернення до суду та не спростовує факту обізнаності позивача з порушенням його прав ще в 2013 році.

12. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 червня 2018 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.

13. Суд апеляційної інстанції зазначив про правильність висновків суду першої інстанції щодо відсутності поважних причин пропуску позивачем строку звернення до суду та, як наслідок, відсутності підстав для його поновлення.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. У червні 2018 року скаржник звернувся до Верховного Суду з указаною касаційною скаргою.

14.1. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 червня 2018 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О. В., суддям Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.

14.2. Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

14.3. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року №645/0/78-19, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

14.4. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О. Р., суддям Кашпур О. В., Уханенку С. А.

15. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

16. На обґрунтування касаційної скарги скаржник указує, що суди попередніх інстанцій дійшли безпідставного висновку про відсутність підстав для поновлення строку звернення до суду.

16.1. Позивач зазначив про необ'єктивність висновків судів попередніх інстанцій щодо неповажності причин пропуску ним строку звернення до суду, оскільки з часу, коли позивач дізнався про порушення своїх прав (з квітня 2013 року), він неодноразово звертався до судів усіх інстанцій з оскарженням не тільки протиправних дій відповідача щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності, а й щодо поширення в оскаржуваному наказі неправдивої інформації.

16.2. У підтвердження зазначеного скаржник наводить перелік справ, у яких він звертався за захистом своїх прав з позовними вимогами до відповідача, а саме: №826/6763/13-а про визнання протиправними дій та скасування, зокрема наказу від
12.04.2013 №416/к; №757/20305/14-ц про спростування недостовірної інформації в наказі від 12.04.2013 №416/к; №757/20671/15-ц про визнання інформації в наказі від 12.04.2013 №416/к такою, що не відповідає дійсності; №757/559/16-ц про визнання факту та спростування недостовірної інформації в службовій записці від
26.03.2013 №18-48/83; №757/45619/16-ц про захист честі, гідності та ділової репутації, спростування недостовірної інформації.

16.3. Зазначене, на переконання позивача, свідчить про те, що спірні правовідносини ще тривають, а тому строк звернення до суду ним не пропущено.

16.4. Скаржник указує, що не міг захисти свої порушені права в сфері публічних правовідносин у порядку адміністративного судочинства, посилаючись на недостовірність інформації в оскаржуваних рішеннях відповідача, оскільки цьому повинно було передувати звернення до суду щодо захисту порушених прав у приватно-правових відносинах, зокрема щодо спростування недостовірної інформації, захист яких здійснюється в порядку цивільного судочинства.

16.6. Оскільки позивач не міг захистити свої порушені права в інший спосіб ніж звернення до судів адміністративної та цивільної юрисдикції з іншими (похідними) вимогами, він уважає, що такі обставини є поважними причинами пропуску строку звернення до суду з цим позовом.

16.7. Водночас суди попередніх інстанцій залишили поза увагою те, що протиправні дії відповідача щодо затвердження посадової інструкції державного службовця від
06.02.2013 залишаються протиправними і до цього часу.

16.8. Отже, на думку позивача, суди попередніх інстанцій зазначеного не врахували та дійшли необґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення адміністративного позову без розгляду.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

17. Згідно зі статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

18. За змістом частини 1 статті 99 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) звернення позивача до суду та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого частини 1 статті 99 КАС України або іншими законами.

19. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина 2 статті 99 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).

20. Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи частина 2 статті 99 КАС України та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

21. Згідно із частинами 1 та 2 статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. Водночас протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

21.1. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

22. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

22.1. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду (частини 3 та 4 статті 123 КАС України).

23. Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених пункту 8 частини 1 статті 240 КАС України.

V. Позиція Верховного Суду

24. Суд наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

26. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Суд керується таким.

27. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

28. Звернення до суду з пропуском цього строку за відсутності поважних причин позбавляє таку особу права захисту в судовому порядку.

29. Установлення процесуальних строків законом і судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.

30. Інститут строків в адміністративному процесуальному праві сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює їх учасників добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їхнього завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

31. Поважними причинами пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані ті обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов'язані з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій, що підтверджені належними доказами.

32. Аналізуючи зміст статті 99 КАС України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, очевидним є те, що законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.

33. Тому, початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

34. Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 оскаржує наказ Міністерства юстиції України від 12.04.2013 №416/к, яким його притягнуто до дисциплінарної відповідальності та дії начальника Управління внутрішнього аудиту Міністерства юстиції України щодо затвердження посадової інструкції державного службовця ОСОБА_1 від 06.02.2013 і складання службової записки від 26.03.2013 №18-48/83.

35. Також суди першої та апеляційної інстанцій установили, що позивач у 2013 році звертався до суду з вимогами, які є аналогічними позовним вимогам у цій справі.

36. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що, ураховуючи зміст судових рішень в адміністративних справах №826/6763/13-а та №826/14929/16, позивачу було відомо про порушення своїх прав ще у 2013 році.

37. Проте до суду з цим позовом ОСОБА_1 звернувся лише 29.06.2017, тобто з пропуском установленого законом строку звернення до суду.

38. Зі змісту наведених правових норм убачається, що законодавець не передбачив обов'язку суду автоматично поновлювати пропущений строк за наявності відповідного клопотання заявника, оскільки в кожному випадку суд має чітко визначити, з якої саме поважної причини такий строк було пропущено та чи підлягає він поновленню.

39. Водночас норми КАС України не містять вичерпного переліку підстав, які вважаються поважними для вирішення питання про поновлення пропущеного строку звернення до суду. Такі причини визначаються в кожному конкретному випадку з огляду на обставини справи.

40. Отже, для поновлення строку звернення суд має встановити наявність об'єктивно непереборних обставин, що перешкоджали вчасному зверненню з адміністративним позовом, у зв'язку з чим позивач має довести суду їхню наявність та непереборність з доданням відповідних доказів, оскільки в іншому випадку нівелюється значення чіткого окреслення законодавчо закріплених процесуальних строків, а також принцип res judicata.

41. Оцінюючи зазначені ОСОБА_1 підстави пропуску строку звернення з адміністративним позовом, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що звернення до суду з одними і тими ж позовними вимогами однак з інших підстав не може розцінюватися судом як поважні підстави пропуску строку, оскільки чинним законодавством не заборонено одночасне звернення з декількома позовними заявами, що містять різні підстави та предмет позову.

42. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що вказані позивачем причини пропуску строку є неповажними, оскільки не позбавляли його можливості звернутися до суду за захистом свого порушеного права в установлений статтею 99 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) строк.

43. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заява №45783/05; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі "Меньшакова проти України", заява №377/02).

44. Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожна Держава-учасниця цієї Конвенції має право встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух (пункт 44 рішення ЄСПЛ від 28 жовтня 1998 року "Osman v. the United Kingdom" ("Осман проти Сполученого Королівства"), заява №23452/94 і пункт 54 рішення ЄСПЛ від 19 червня 2001 року "Kreuz v. Poland" ("Круз проти Польщі"), заява №28249/95).

45. Отже, відповідно до практики ЄСПЛ застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.

46. Суд уважає безпідставними наведені в касаційній скарзі посилання позивача на те, що доводи, викладені ним у клопотанні про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, не були в оскаржуваних рішеннях судів попередніх інстанцій належно оцінені та спростовані.

47. Решта доводів позивача стосуються правомірності дій та рішень відповідача, проте не дають підстав уважати, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням процесуального закону та підлягають скасуванню.

48. За таких обставин, Суд констатує, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, правильно визначили, що позивачем пропущений строк звернення до адміністративного суду, а поважні підстави для його поновлення відсутні.

49. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

50. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

51. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

52. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

53. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

54. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

55. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року залишити без змін.

56. Судові витрати не розподіляються.

57. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська

Судді: О. В. Кашпур

С. А. Уханенко