Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.05.2018 року у справі №806/2983/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 806/2983/17

адміністративне провадження № К/9901/49056/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області

про зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року (прийняту у складі колегії суддів: Шевчук С. М., Мацького Є. М., Шидловського В. Б. ),

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У жовтня 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся в суд із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, відповідач), в якому просив:

зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння орієнтовною площею 11.0 га на території Брусилівської селищної об'єднаної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) згідно клопотання від 21 березня 2017 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року позов задоволено.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, дійшов висновку, що відповідач, відмовляючи у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на Постанову Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року №413, діяв всупереч наданим Земельним кодексом України повноваженням.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року апеляційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області задоволено, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.

Відтак, відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку. Звертаючись до суду з позовом про зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення документації із землеустрою, позивач намагався усунути перешкоду у реалізації його прав, якої у дійсності немає.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин статтю 118 Земельного кодексу України, яка передбачає надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки позивач звернувся до відповідача про передачу земельної ділянки в користування в порядку статті 123 Земельного кодексу України.

Також скаржник зазначає, що право позивача самостійно замовити розробку проекту землеустрою без надання такого дозволу не позбавляє відповідача обов'язку покладеного на нього відповідно до приписів статті 123 Земельного кодексу України щодо вирішення клопотання позивача.

Крім того, позивач зазначає, що ГУ Держгеокадастру у Житомирській області виконало постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року та розглянуло клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, про що свідчить лист від 6 липня 2017 року №Г-4434/0-8376/6-17.

Позиція інших учасників справи

21 травня 2018 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Касаційна скарга надійшла до суду 25 квітня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 4 травня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі №806/2983/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 7 вересня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 8 вересня 2020 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 21 березня 2017 року ОСОБА_1 звернувся із клопотанням до ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 11.0 га з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади (бувшої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області).

Листом від 18 квітня 2017 року №Г-4434/0-4217/6-17 відповідач повідомив ОСОБА_1 про те, що в поданому пакеті документів відсутня будь-яка інформація стосовно бажаного строку оренди земельної ділянки, а відповідно до частини 1 статті 93 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки - засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідної орендареві, для провадження підприємницької та іншої діяльності.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 1 червня 2017 року у справі №806/1185/17 позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії ГУ Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного надання відповіді на клопотання ОСОБА_1 від 21 березня 2017 року, оформленої листом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 18 квітня 2017 року №Г-4434/0-4217/6-17. Зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 21 березня 2017 року та надати відповідь у порядку та відповідно до вимог статті 123 Земельного кодексу України.

На виконання постанови суду у справі №806/1185/17 ГУ Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуло клопотання ОСОБА_1 від 21.03.2017 року.

Листом від 6 липня 2017 року №Г-4434/0-8376/6-17 повідомило ОСОБА_1 про те, що, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року №413 Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду повинні у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати в оренду лише за результатами земельних торгів та за наявності агрохімічного паспорта земельної ділянки.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково прийнятні з огляду на наступне.

Згідно із частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, Конституцією України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до частини 1 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частини 1 статті 116 ЗК України, або за результатами аукціону.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся із клопотанням до ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо передачі в оренду земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 11.0 га з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади, а тому суд касаційної інстанції погоджується з доводами касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин статтю 118 ЗК України, яка встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлений статтею 123 ЗК України.

Частиною 2 статті 123 ЗК України передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених Частиною 2 статті 123 ЗК України, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).

Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених Частиною 2 статті 123 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини 3 статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 123 ЗК України.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та відповідачем фактично не заперечувалося того, що позивач до клопотання від 21 березня 2017 року поданий вичерпний перелік документів, встановлений ЗК України для отримання дозволу на надання земельної ділянки в оренду. Крім того, як вірно зазначено судами попередніх інстанцій питання правомірності дій ГУ Держгеокадастру у Житомирській області щодо розгляду клопотання позивача від 21 березня 2017 року були предметом розгляду в адміністративній справі №806/1185/17.

Однак, суд апеляційної інстанції, задовольняючи апеляційну скаргу відповідача та приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки, а відтак не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.

Колегія суддів Верховного Суду з цього приводу зауважує, що "принцип мовчазної згоди", визначений статтею 123 ЗК України, передбачає виключно право зацікавленої особи замовити розроблення проекту землеустрою щодо отримання в користування земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє її права на отримання від уповноваженого органу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови.

Суд зазначає, що можливість використання позивачем права, регламентованого частиною 3 статті 123 ЗК України не позбавляє суб'єкта владних повноважень від виконання обов'язків передбачених чинним законодавством.

Тому, суд вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції відносно того, що недотримання строків розгляду клопотань позивача та його фактичного нерозгляду не порушує його прав, оскільки він не був позбавлений можливості самостійно замовити розроблення відповідної документації без отримання дозволу.

З приводу цього суд касаційної інстанції зазначає, що самостійне замовлення розроблення земельної документації в разі неприйняття уповноваженим органом рішення є правом позивача, закріпленим статтею 123 ЗК України, а не його обов'язком, і наявність в нього такого права жодним чином не позбавляє його конституційної гарантії судового захисту та права на розгляд уповноваженим органом поданого ним клопотання у строки, визначені законодавством та прийняття мотивованого рішення за результатами розгляду такого клопотання.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції, на відміну від рішення суду першої інстанції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, зокрема, статей 118, 122, 123 ЗК України.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 14 серпня 2018 року у справі №814/736/16.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції, на відміну від рішення суду першої інстанції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, зокрема, статей 118, 122, 123 ЗК України.

З приводу підстав, на які відповідач послався у своєму листі від 6 липня 2017 року №Г-4434/0-8376/6-17, то судами попередніх інстанцій під час судового розгляду не встановлено та матеріалами справи не підтверджено, що бажана для отримання в користування земельна ділянка включена до переліку тих, які повинні передаватися в оренду лише за результатами торгів.

Крім того, судом першої інстанції вірно вказано, що відповідачем у зазначеному листі не враховано вимоги ЗК України.

Так, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених ЗК України.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним ЗК України, здійснюється в порядку, встановленому ЗК України.

Відповідно до частини 2 статті 134 ЗК України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі передачі громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, для городництва.

При цьому, судом першої інстанції вірно зазначено, що повторна відмова відповідача, надана позивачу після винесення рішення суду у справі №806/1185/17, яким зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Житомирській області розглянути клопотання позивача від 21 березня 2017 року у відповідності до ЗК України, мотивована іншими причинами, ніж при першій відмові.

Таким чином, суд першої інстанції, на відміну від суду апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку щодо наявності підстав для задоволення позову ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про зобов'язання вчинити певні дії, тоді як судом апеляційної інстанції невірно застосовано норми матеріального права, зокрема, статті 118, 122, 123 ЗК України, та скасовано судове рішення суду першої інстанції, яке відповідало закону.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Враховуючи викладене вище, суд вважає, що висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, тоді як висновки суду першої інстанції є законними та обґрунтованими.

У зв'язку із чим суд приходить до висновку, що рішенням суду апеляційної інстанції необхідно скасувати, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Зважаючи на те, що особа, яка подає касаційну скаргу, звільнена від сплати судового збору, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року скасувати.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко