Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 квітня 2020 року

Київ

справа №814/926/17

адміністративне провадження №К/9901/45513/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шарапи В.М.,

суддів - Стеценко С.Г., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Миколаївської обласної ради на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року у складі судді Лісовської Н.В. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 серпня 2017 року у складі колегії суддів: Потапчука В.О. (головуючий), суддів: Семенюка Г.В., Шеметенко Л.П. у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Південний кар`єр" (далі - ТОВ "Південний кар`єр") до Миколаївської обласної ради про визнання незаконним та скасування рішення, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У травні 2017 року ТОВ "Південний кар`єр" звернулося до суду з позовом, у якому просило:

1.1 - визнати незаконним та скасувати рішення від 27 квітня 2017 року №3.

2. Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 22 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 серпня 2017 року, позов задовольнив.

2.1 Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до переконання про порушення відповідачем під час прийняття оскарженого рішення вимог Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року у справі №7-рп/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Постанова мотивована тим, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо, відповідно до приписів цих рішень, виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 10 червня 2016 року рішенням Миколаївської обласної ради №18 позивачу надано гірничий відвід загальною площею 60,1 га для розробки родовища пісків Вознесенське-1 - корисних копалин місцевого значення у межах території Бузької сільської ради Вознесенського району Миколаївської області.

3.2. 29 березня 2017 року до відповідача надійшло подання Миколаївської обласної державної адміністрації про ініціювання розгляду на черговій сесії ради питання щодо скасування рішення від 10 червня 2016 року №18.

3.3 30 березня 2017 року ініційоване Миколаївською обласною державною адміністрацією питання було розглянуте на дванадцятій сесії обласної ради. Постійними комісіями ради було надано висновки про внесення проекту рішення на розгляд тринадцятої сесії обласної ради.

3.4 27 квітня 2017 року відповідач своїм рішення №3 скасував рішення від 10 червня 2016 року №18 «Про надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» для розробки родовища пісків Вознесенське-1».

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Миколаївська обласна рада звернулася із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.

4.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права. Зокрема, скаржник зазначає, що відповідно до вимог Закону №280/97-ВР, з урахуванням висновків Конституційного суду України, викладених у рішенні від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009, орган місцевого самоврядування має право самостійно скасовувати свої рішення, змінювати їх у разі, коли такі рішення не виконані чи не вичерпали свою дію. Оскарженим рішенням Миколаївської обласної ради було скасоване її рішення від 10 червня 2016 року №18 у зв`язку з тим, що воно не було виконано. На його виконання не було видано акта гірничого відводу.

5. Позивач подав заперечення на касаційну скаргу. Просить відмовити у задоволенні касаційної скарги з огляду на правильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та відсутність порушення норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування оскаржених судових рішень.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, що діяла до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. До компетенції обласної ради згідно з пунктом 22 частини першої статті 43 Закону №280/97-ВР належить вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.

10. Відповідно до частини першої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

11. Частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

12. 24 липня 2019 року Верховний Суд під час розгляду справи №182/2428/16-а у подібних правовідносинах зробив висновок щодо порядку застосування статті 59 Закону №280/97-ВР. Суть висновку полягає у тому, що аналіз наведених положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

13. Водночас, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Цей принцип знайшов своє відображення й у статті 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

14. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

15. Разом із тим, Суд наголошує, що відповідно до зазначеного рішення Конституційного Суду України ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

16. Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;

б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

17. Колегія суддів під час розгляду цієї касаційної скарги не вважає за необхідне відступати від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду.

18. Суди попередніх інстанцій обґрунтовано прийшли до висновку про те, що рішення Миколаївської обласної ради від 27 квітня 2017 року №3 про скасування рішення від 10 червня 2016 року №18 «Про надання гірничого відводу ТОВ «Південний кар`єр» для розробки родовища пісків Вознесенське-1» є нормативним актом індивідуального характеру.

19. Суд касаційної інстанції зазначає, що для цього рішення характерні такі ознаки, як: чітке формулювання юридичного волевиявлення відповідача у межах своєї компетенції щодо надання позивачу гірничого відводу; визначення адресата, а саме позивача, якого стосується рішення органу місцевого самоврядування; визначення об`єкта регулювання; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин щодо наділення позивача правом на гірничий відвід. Та обставина, що голова Миколаївської обласної ради на виконання вказаного рішення не видав акт гірничого відводу не може свідчити про те, що рішення є невиконаним, оскільки з прийняттям у межах своєї компетенції відповідачем рішення про надання гірничого між ним та позивачем виникають правовідносини щодо надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів.

20. Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

21. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

22. Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

23. Касаційну скаргу Миколаївської обласної ради залишити без задоволення.

24. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 8 серпня 2018 року залишити без змін.

25. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: С.Г. Стеценко

С.М. Чиркін