Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2022 року

м. Київ

справа №360/931/21

адміністративне провадження № К/9901/39259/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Луганської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Луганської обласної прокуратури, з вимогами:

- визнати бездіяльність відповідача в частині належного з ним розрахунку, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за частинами 3-5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 26.03.2020 по 31.08.2020 протиправною;

- зобов`язати відповідача сплатити на його користь заборгованість з заробітної плати в частині не сплаченого в повному обсязі посадового окладу за період з 26.03.2020 по 31.08.2020 в розмірі 195 437,61 грн (сто дев`яносто п`ять тисяч чотириста тридцять сім гривень шістдесят одна копійка).

2. На обґрунтування позову позивач зазначає про бездіяльність відповідача, яка виразилася у не застосуванні, під час розрахунку та виплати йому заробітної плати, посадового окладу у розмірі передбаченому статей 81 Закону України «Про прокуратуру».

ІІ. Встановлені судами обставини справи

3. ОСОБА_1 проходив службу на різних посадах прокурора Прокуратури Луганської області у період з 24.01.2016 по 31.08.2020.

4. Наказом Прокуратури Луганської області від 19.08.2020 №1231-к ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську, що поширює свою діяльність на Луганську область Прокуратури Луганської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 31.08.2020.

5. За період роботи в прокуратурі з 06.09.2017 по 31.08.2020 посадовий оклад позивача був встановлений у розмірі 7750 грн.

6. Застосовуючи оклад у розмірі 7750 грн. у спірний період з 26.03.2020 по 31.08.2020, відповідач виходив з розміру місячного посадового окладу, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова №505), враховуючи приписи абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ).

7. Зазначаючи про протиправне не застосування відповідачем з 26.03.2020 по 31.08.2020 посадового окладу у розмірі передбаченому статей 81 Закону України «Про прокуратуру», позивач звернувся з цим позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 13.05.2021 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Луганської обласної прокуратури у не нарахуванні та не виплаті ОСОБА_1 грошового забезпечення (заробітної плати) з 26.03.2020 по 31.08.2020, в порядку та в розмірах передбачених частинами 2, 3-5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов`язано Луганську обласну прокуратуру провести перерахунок грошового забезпечення (заробітної плати) ОСОБА_1 з 26.03.2020 по 31.08.2020, у порядку та спосіб визначений частинами 2, 3-5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та виплатити грошові кошти, які складають різницю між фактично отриманим з 26.03.2020 по 31.08.2020 грошовим забезпеченням та належним до виплати грошовим забезпеченням, розрахованим у порядку та спосіб визначений частинами 2, 3-5 статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з відповідним відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів. В решті позовних вимог відмовлено.

9. Задовольняючи позов суд першої інстанції суд першої зазначив, що заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ в частині «На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури» є такими, що суперечать частині другій статті 131-1 Основного Закону України.

10. Також суд першої інстанції звернув увагу і на вимоги пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, які передбачають, що до дня початку роботи обласних прокуратур, окружних прокуратур, їх повноваження здійснюють відповідно регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

11. Такий підхід стосовно прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, на думку суду першої інстанції, є дискримінаційним та порушує права прокурорів на забезпечення належних умов праці, створює передумови для посягань на їхню незалежність, а також порушує положення статті 14 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, відповідно до якої користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.

12. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2021 рішення Луганського окружного адміністративного суду від 13.05.2021 скасоване та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.

13. Відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо відсутності підстав для здійснення позивачу перерахунку заробітної плати відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» як для працівників обласних прокуратур, оскільки він працював в прокуратурі Луганської області і займав посаду керівника підрозділу регіональної прокуратури, тобто не був працівником обласної прокуратури.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на не правильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

15. Підставою для відкриття касаційного провадження стала необхідність перевірки щодо застосування судом апеляційної інстанції приписів статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у системному зв`язку з приписами абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ у період з 26.03.2020 по 31.08.2020.

16. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Уханенку С.А., суддям Радишевській О.Р., Кашпур О.В.

17. Ухвалою Верховного Суду від 09.11.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

18. Від відповідача надійшли заперечення на касаційну скаргу позивача, в яких він наполягає на безпідставності останньої, просять у її задоволенні відмовити і залишити оскаржуване судове рішення без змін.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

19. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

20. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

22. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

23. За приписами частини першої статті 81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

24. Відповідно до частини другої цієї ж статті, заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.

25. Частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII визначено, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

26. Згідно з приписів частини сьомої статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

27. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частина дев`ята статті 81 Закону №1697-VII).

28. Частиною першою статті 89 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.

29. Статтею 90 Закону №1697-VII встановлено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

30. Відповідно до статей 8, 13 Закону України від 24.03.1995 №108/95-ВР «Про оплату праці» умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

31. За приписами статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

32. Пунктом 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28.12.2014 №79-VIII, які набрали чинності з 01.01.2015 установлено, що норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України від 14.10.2014 «Про прокуратуру», застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

33. Згідно з пунктами 1, 2 і 6 Постанови №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-7; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.

34. Абзацом третім пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

35. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

36. Вказаний Закон є чинним та неконституційним у встановленому законом порядку не визнавався.

37. Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

38. Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України визначено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

VI. Позиція Верховного Суду

39. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу ненарахування та невиплати заробітної плати позивачу з 26.03.2020 по 31.08.2020 у порядку та розмірі, передбаченому статтею 81 Закону №1697-VII.

40. Суд в контексті спірних правовідносин, вважає за доцільне зазначити таке.

41. Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови №505.

42. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

43. Суд звертає увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

44. Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-IX.

45. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 14.07.2022 у справі №240/1984/21 та від 09.08.2022 у справі №240/15182/21.

46. Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених справах зазначив таке.

47. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

48. Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

49. Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21.09.2021 в справі №160/6204/20, від 13.10.2021 в справі №560/4176/19, від 26.11.2021 в справі №200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

50. Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).

51. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач звільнений з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.

52. Отже, позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови №505.

53. Проаналізувавши викладене, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

54. На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

55. Згідно з статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

56. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

57. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

58. Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.

Судді: С.А. Уханенко

О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська