Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.02.2018 року у справі №806/2448/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 жовтня 2019 року

Київ

справа №806/2448/16

адміністративне провадження №К/9901/18938/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шарапи В. М.,

суддів - Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника прокурора Житомирської області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року у складі судді: Попової О. Г. та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2018 року у складі колегії суддів: Охрімчук І. Г. (головуючий), суддів: Капустинського М. М., Моніча Б. С. у справі за позовом Керівника Коростенської місцевої прокуратури в інтересах держави до Стремигородської сільської ради, третя особа:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" (далі - Товариство), про визнання протиправним та скасування рішення, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У листопаді 2016 року Керівник Коростенської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області №42 від 30 травня 2016 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди".

2. Житомирський окружний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2018 року, відмовив у задоволенні позову.

2.1 Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що рішення Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області №42 від 30 травня 2016 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди" є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 Державною службою геології та надр України на підставі наказу від 9 липня 2015 року №194 надано Товариству спеціальний дозвіл на користування надрами №3590 від 29 грудня 2004 року строком дії до 21 серпня 2032 року на видобування апатит-ільменітових руд для отримання апатитових та ільменітових концентратів для забезпечення сировиною хіміко-металургійної промисловості та супутніх корисних копалин для цементної та будівельної промисловості. Назва родовища:

Стремигородське родовище. Місцезнаходження: Житомирська область, Коростенський район, на південний схід від с. Діброва. Площа: 114 га.

3.2 30 грудня 2013 року Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки України складено акт про надання гірничого відводу №2737, яким Товариству з метою розробки Стремигородського родовища апатит-ільменітових руд надано гірничий відвід, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області. Площа проекції гірничого відводу, показана на копії топографічного плану кутовими точками становить 385,0 га.

3.3 Листом від 5 травня 2016 року Товариство повідомило голову Стремигородської сільської ради Смолянюк Н. В., що воно планує в найближчий час розширення виробничих потужностей за рахунок земель, що знаходяться на території Стремигородської сільської ради, Коростенького району, Житомирської області, в межах гірничого відводу, для потреб, пов'язаних із користуванням надрами Стремигородського апатит-ільменітового родовища, право видобування підтверджується спеціальним дозволом на користування надрами №3590 від 29 грудня 2004 року. Просили надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення основних, підсобних і допоміжних споруд та будівель, що пов'язані із користуванням надрами, орієнтовною площею 0,5 га, яка знаходиться на території Стремигородської сільської ради, Коростенського району, Житомирської області (у межах села Діброва). Додатками до клопотання вказано: викопіювання із плану території, копія спеціального дозволу №3590 від 29 грудня 2004 року.

3.4 Відповідно до протоколу другого пленарного засідання сьомої сесії Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області VII скликання від 30 травня 2016 року, на порядку денному розглядалося клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди.

3.5 Рішенням другого пленарного засідання сьомої сесії Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області VII скликання від 30 травня 2016 року №42, за результатами розгляду клопотання Товариства про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, на підставі статей 12, 93, 124, 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Закону України "Про землеустрій", пункту 5 статті 16 Закону України "Про Державний земельний кадастр", статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", надано дозвіл Товариству на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди в межах села Діброва Коростенського району Житомирської області орієнтовною площею 0,30 га для розміщення основних, підсобних і допоміжних споруд та будівель для потреб пов'язаних із користуванням надрами.

3.6 Відповідно до пункту другого рішення №42 від 30 травня 2016 року, вирішено остаточну площу встановити геодезичним способом при розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди. Згідно пункту 3 вказаного рішення визначено, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди необхідно подати для затвердження на розгляд сесії Стремигородської сільської ради.

3.7 Не погоджуючись із рішенням відповідача та вважаючи його протиправним, керівник Коростенської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Перший заступник прокурора Житомирської області звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким задовольнити позов.

4.1. На обґрунтування касаційної скарги зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували, зокрема, норми статі 19 Конституції України, статей 123, 124, 134, 135 ЗК України.

4.2. Скаржник зазначив, що відповідач прийняв рішення на підставі клопотання Товариства та долученого до нього спеціального дозволу на користування надрами від 29 грудня 2004 року №3590, який в силу частини 2 статті 134 ЗК України не може бути підставою для отримання дозволу на розроблення документації без проведення земельних торгів, оскільки спірна земельна ділянка розташована поза межами даного дозволу.

4.3 Крім того, скаржник вважає, що місце розташування спірної земельної ділянки, яка буде виділена Товариству для обслуговування гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища не відповідає генеральному плану забудови населеного пункту с. Діброва, затвердженого у травні 1975 року, що на думку скаржника, є порушенням частини 3 статті 123 ЗК України.

5. Товариство подало відзив на касаційну скаргу.

5.1 На обґрунтування відзиву Товариство зазначило, що суди попередніх інстанцій при ухваленні судових рішень не допустили неправильного застосування норм матеріального або порушень норм процесуального права.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції

6. Конституція України

6.1 Частина друга статті 19

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

7. Земельний Кодекс України

7.1 Стаття 12

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, зокрема, належить:

розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до Земельний Кодекс України; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства;

вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

7.2 Частина перша, четверта статті 66.

До земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під'їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.

Надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, проводиться після оформлення в установленому порядку прав користування надрами і відновлення земель згідно із затвердженим відповідним робочим проектом землеустрою на раніше відпрацьованих площах у встановлені строки.

7.3 Абзац перший частини першої, частина друга статті 116.

Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Земельний Кодекс України або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

7.4 Стаття 122.

Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

7.5 Стаття 123. Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування

Надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:

надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;

формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених Земельний Кодекс України, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).

Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених Земельний Кодекс України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із Земельний Кодекс України.

7.6 Частини перша, друга статті 124

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними Земельний Кодекс України, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених Земельний Кодекс України.

7.7 Частина друга статті 134

Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі, зокрема,

використання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, та спеціального водокористування відповідно до отриманих дозволів;

8. Кодекс України про надра

8.1 Частини перша-друга статті 18

Надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України.

Земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених Земельний Кодекс України, надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів.

8.2 Частина перша статті 19

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

8.3 Частина четверта статті 24

Користувач надр (інвестор), який отримав спеціальний дозвіл на користування надрами та гірничий відвід або уклав угоду про розподіл продукції, має виключне право здійснювати в його межах користування надрами відповідно до цього спеціального дозволу та угоди про розподіл продукції. Будь-яка діяльність, пов'язана з користуванням надрами в межах гірничого відводу, може здійснюватися тільки за згодою користувача надр (інвестора), якому він наданий. Така згода або відмова в її наданні має бути надана протягом двадцяти календарних днів після отримання відповідного письмового запиту. У разі ненадання жодної відповіді протягом зазначеного часу така згода вважається наданою.

9. Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні"

9.1 Пункт 34 частини першої статті 26.

Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

10. Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

12. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

13. Аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 123 ЗК України, у тому числі відмовляти у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без наявності підстав, визначених цією статтею.

13. На цій підставі колегія судді погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржуване рішення прийнято у спосіб, передбачений законом, оскільки надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування, в тому числі в оренду.

14. Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі №815/5987/14, Верховного Суду від 13 березня 2018 року в справі №766/6141/16-а.

15. Суд зазначає, що рішення Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області №42 від 30 травня 2016 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди" є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання.

16. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання рішення Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області від 30 травня 2016 року №42 Товариство уклало договір із ТОВ "Терра Полісся" на виконання робіт по виготовленню проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходяться в межах села Діброва Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області №20 від 11 липня 2016 року та оплатило послуги ТОВ "Терра Полісся" щодо виконання робіт по виготовленню проекту землеустрою відповідно до кошторису, що підтверджується копією платіжного доручення №36846 від 13 вересня 2016 року.

17. На підтвердження факту повного виконання рішення Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області №42 від 30 травня 2016 року представником Товариства надано копію проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди для розміщення основних, підсобних і допоміжних споруд та будівель для потреб пов'язаних із користуванням надрами площею 0,3000 га, яка розташована в межах с. Діброва Стремигородської сільської ради, Коростенського району, Житомирської області (зі зміною цільового призначення, розроблений ТОВ "Терра Полісся".

18. Що стосується доводів позивача про протиправність рішення Стремигородської сільської ради Коростенського району Житомирської області №42 від 30 травня 2016 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди" в частині не дотримання відповідачем положень частини 2 статті 124 та статей 134, 135 Земельного кодексу України, їм судами попередніх інстанцій була дана належна правова оцінка.

Колегія суддів погоджується з висновками судів, що Стремигородською сільською радою Коростенського району Житомирської області рішення про передачу земельної ділянки у користування товариству не приймалося, тому посилання позивача на положення статті 124 ЗК України є передчасними та безпідставними.

19. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною службою геології та надр України на підставі наказу від 9 липня 2015 року №194 надано Товариству спеціальний дозвіл на користування надрами від 29 грудня 2004 року №3590 строком дії до 21 серпня 2032 року на видобування апатит-ільменітових руд для отримання апатитових та ільменітових концентратів для забезпечення сировиною хіміко-металургійної промисловості та супутніх корисних копалин для цементної та будівельної промисловості. Назва родовища: Стремигородське родовище.

Місцезнаходження: Житомирська область, Коростенський район, на південний схід від с. Діброва. Площа: 114 га.

20. Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки України складено акт про надання гірничого відводу від 30 грудня 2013 року №2737, яким Товариство з метою розробки Стремигородського родовища апатит-ільменітових руд надано гірничий відвід, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області.

Площа проекції гірничого відводу, показана на копії топографічного плану кутовими точками становить 385,0 га.

21. Дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення якої наданий оскаржуваним рішенням знаходиться на території с. Діброва та у межах контуру гірничого відводу №2737.

22. Згідно наданого представниками Товариства, проекту землеустрою відведення земельної ділянки на умовах оренди - обумовлена необхідністю розміщення основних, підсобних і допоміжних споруд та будівель для потреб пов'язаних із користуванням надрами, а саме: розміщення електропідстанції для пониження та перерозподілу електроенергії до показників, які необхідні для внутрішніх потреб гірничого підприємства.

23. За таких обставин, колегія суддів вважає, що Товариство є законним та виключним користувачем надр на площі 385 га і має виключне право на користування надрами на вказаній площі. Оскарженим рішенням відповідача було надано Товариству дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка пов'язана саме з користування надрами, знаходиться в межах с.

Діброва та в межах площі користування надрами Товариством.

24. У зв'язку із зазначеним, посилання позивача на неврахування Стремигородською сільською радою Коростенського району Житомирської області положень частини 2 статті 134 ЗК України при винесенні оскаржуваного рішення є безпідставними.

25. Ураховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при ухваленні рішення судами першої та апеляційної інстанцій.

26. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

27. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

28. Згідно частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

29. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

30. Колегія суддів звертає увагу, що судами попередніх інстанцій не досліджено питання повноважень Керівника Коростенської місцевої прокуратури на звернення до суду із зазначеним позовом за наявності підстав передбачених частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

31. Проте згідно частини 2 статті 350 КАС України не може бути скасоване правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

32. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

33. Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення.

34. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2018 року - залишити без змін.

35. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. М. Шарапа

Судді: А. А. Єзеров

С. М. Чиркін