Історія справи

Постанова КАС ВП від 07.03.2023 року у справі №420/9217/21
Постанова КАС ВП від 07.03.2023 року у справі №420/9217/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 березня 2023 року

м. Київ

справа №420/9217/21

адміністративне провадження №К/990/31457/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про припинення права на виконання будівельних робіт та скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, за касаційною скаргою Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Радчука А.А. від 30.11.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Єщенка О.В., Крусяна А.В., Яковлєва О.В. від 10.10.2022,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі також Управління ДАБК, позивач) звернулося до суду з позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (далі також ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , відповідачі), у якому просило:

- припинити право на виконання будівельних робіт, набуте на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082171493136 від 29.05.2017 на «Реконструкцію нежитлового приміщення під квартири з приміщеннями торгівлі на 1-му поверсі без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані» за адресою: АДРЕСА_1 , яке подане ОСОБА_2 та ОСОБА_1 ;

- скасувати реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта №ОД 101210126934 від 28.01.2021 року на «Реконструкцію нежитлового приміщення під квартири з приміщеннями торгівлі на 1-му поверсі без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані» за адресою: АДРЕСА_1 , яке подане ОСОБА_2 та ОСОБА_1 (далі також спірна, оскаржувана декларація).

2. В обґрунтуванні позовних вимог зазначалось, що в березні 2018 року Управлінням ДАБК із залученням районної адміністрації, Департаменту архітектури та містобудування та Департаменту комунальної власності міської ради проведено комісійне обстеження об`єкту закінченого будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , за результатами якого встановлена невідповідність будівлі виданим містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, недостовірність даних у деклараціях про початок виконання будівельних робіт та готовність об`єкта до експлуатації, поданих на реєстрацію замовниками будівництва - ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .

3. Позивач наголошував, що замовниками будівництва у документах, які дають право на виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації, вказують на наявність ознак самочинного будівництва, у зв`язку з чим в Управління ДАБК виникли передбачені законом підстави для звернення із позовом в порядку, передбаченому статтями 36, 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», про припинення права на виконання таких будівельних робіт та скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.11.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2022, у задоволенні позову відмовлено.

5. Ухвалюючи такі судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що до спірних правовідносин не можуть бути застосовані положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції, яка діяла на час проведення позивачем обстеження у березні 2021 року, оскільки чинною під час реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт редакцією цього Закону не надано органу державного архітектурно-будівельного контролю право звернення до суду із позовом про припинення права на виконання будівельних робіт. Цей орган був наділений самостійними повноваженнями щодо скасування дозвільного документа.

6. Виходячи з положень статті 58 Конституції України та тієї обставини, що норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у чинній редакції не скасовують та не пом`якшують відповідальність відповідачів, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для застосування приписів статті 39-1 цього Закону та припинення права на виконання будівельних робіт. Крім того, суд врахував, що декларація про початок виконання будівельних робіт є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень одноразового застосування та вичерпала свою дію після реєстрації уповноваженим органом декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

7. Окрім цього, посилаючись на те, що об`єкт є завершеним будівництвом, на який зареєстровано право власності на підставі декларації про готовність об`єкту до експлуатації і ту обставину, що вказана декларація вичерпала свою дію фактом виконання і під час реєстрації декларації Управління не вжило заходів щодо реалізації своїх повноважень з перевірки об`єкту та підстав введення його в експлуатацію, суд першої інстанції не вбачав підстав і для задоволення позову в частині скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

8. З такими висновками погодився й апеляційний суд і визнав правильним висновок суду першої інстанції про необґрунтованість вимог цього позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та передати справу на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20.04.2017 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_1 видано Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки №72 за адресою: АДРЕСА_1 , з наміром забудови: реконструкція нежитлових приміщень з надбудовою другого та третього поверхів для розміщення офісно - торгового комплексу, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані.

11. У пункті 5 розділу «Загальні дані» зазначена відсутність необхідності в одержані документа, підтверджуючого право власності або користування земельною ділянкою, а згідно пункту 2.3 Порядку надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст: договір купівлі-продажу від 10.04.2015 року на нежиле приміщення за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 501,7 кв.м., на гр. ОСОБА_1 та на гр. ОСОБА_2 в рівних частинах, витяг з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна 617344351101.

12. У пункті 6 розділу «Загальні дані» щодо площі земельної ділянки зазначено: в межах існуючої будівлі.

13. У пункті 7 розділу «Загальні дані» щодо функціонального призначення земельної ділянки зазначено: відповідно до Генерального плану землі багатоквартирної житлової забудови. Відповідно зонінгу, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 №1316-VII - зона ж-5п проектні зони змішаної забудови.

14. У пункті 9 розділу «Загальні дані» щодо функціонального призначення земельної ділянки зазначено: для експлуатації офісно-торгового комплексу.

15. У пункті 1 розділу «Містобудівні умови та обмеження» щодо гранично допустимої висоти будівель зазначено: висота будівлі 3 поверхи, висота до 13,0 метрів.

16. 29.05.2017 Управлінням ДАБК Одеської міської ради зареєстровано Декларацію відповідачів №ОД 082171493136 про початок виконання будівельних робіт з реконструкції нежилого приміщення під квартири з приміщенням торгівлі на 1-ому поверсі без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 .

17. У декларації замовниками будівництва - ОСОБА_2 та ОСОБА_1 наведено відомості, зокрема щодо:

особи, яка здійснює технічних нагляд: інженер технічного нагляду ОСОБА_3 (сертифікат Серії АТ 003030);

розробника проектної документації: ТОВ «АКБ ПРАКТИК»;

особи, яка проводила експертизу проекту будівництва: Одеська обласна служба Української державної інвестиційної експертизи, експерт ОСОБА_4 (сертифікат АЕ 000133).

посилання на Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради від 15.11.2016 року №01-07/257.

наведено, що відомості стосовно підстав для використання земельної ділянки не зазначаються, з огляду на приписи пункту 7 постанови КМУ від 13.04.2011 №466 (у разі реконструкції, реставрації або капітального ремонту об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані, а також реконструкції або капітального ремонту автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення);

щодо загальної площі будівлі відповідно до проектної документації зазначено 2345,4 кв.м.;

щодо характеристики житлових будинків зазначено кількість поверхів - 4.

18. 28.01.2021 Управлінням ДАБК ОМР зареєстровано Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), №ОД 101210126934 з реконструкції нежилого приміщення під квартири з приміщенням торгівлі на 1-ому поверсі без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 .

19. У декларації замовниками будівництва - ОСОБА_2 та ОСОБА_1 наведено відомості, зокрема щодо:

інформацію про відповідальну особу - інженера з технічного нагляду: ОСОБА_3 (кваліфікаційний сертифікат Серії АТ №003030);

інформації про генерального проектувальника: ТОВ АКБ ПРАКТИК»;

інформацію про особи, яка здійснює авторський та технічний нагляд: ОСОБА_5 (кваліфікаційний сертифікат Серії АА №002650);

інформацію про документ, що дає право на виконання будівельних робіт: Декларація про початок виконання будівельних робіт від 29.05.2017 ОД 082171493136;

наведено, що відомості стосовно підстав для використання земельної ділянки не зазначаються, з огляду на приписи п. 7 постанови КМУ від 13.04.2011 №466 (у разі реконструкції, реставрації або капітального ремонту об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані, а також реконструкції або капітального ремонту автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення);

інформацію про проведену технічну інвентаризацію об`єкта: технічний паспорт від 04.01.2021 б/н, інвентаризаційна справа б/н;

наведено характеристику житлових будинків: кількість поверхів 4+мансарда+підвал.

20. В подальшому, проведена реконструкція будівлі за адресою: АДРЕСА_1 , була зареєстрована в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно з зазначенням Декларації №ОД101210126934 як однієї з підстав для державної реєстрації права власності, що підтверджується Інформаційною довідкою №275134450 від 16.09.2021.

21. 02.03.2021 посадовими особами Управління ДАБК ОМР із залученням представників Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради та Департаменту комунальної власності Одеської міської ради складено Акт обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові на території м. Одеса.

22. Обстежено об`єкт з реконструкції нежитлового приміщення під квартири з приміщеннями торгівлі на 1-ому поверсі без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані, за адресою: АДРЕСА_1 .

23. За результатами обстеження встановлено, що за вищевказаною адресою розташована закінчена будівництвом 5-ти поверхова будівля. В реєстрі будівельної діяльності наявні відомості щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082171493136 та декларації про готовність об`єкту до експлуатації №ОД 101210126934 від 28.01.2021 - реконструкція нежитлового приміщення під квартири з приміщеннями торгівлі на 1-ому поверсі без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 . Під час обстеження оглядово зафіксовано, що будівля має відмітку у рівні 5-го поверху, що не відповідає виданим містобудівним умовам та обмеженням.

24. Посилаючись на виявлений факт подання відповідачами недостовірних даних у деклараціях та керуючись положеннями статтею 19 Кодексу адміністративного судочинства України, статей 36, 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Управління звернулось із цим позовом, в якому порушує питання про припинення права на виконання будівельних робіт та скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації в судовому порядку.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

25. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

26. Скаржник вважає, що висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній. Також зазначає, що суди не дослідили зібрані у справі докази, а саме не враховано докази встановленого факту самочинного будівництва та відповідно докази у цій частині судом не досліджувались, судами залишено поза увагою, не досліджено та не надано правової оцінки у тому числі відмінності даних у містобудівних умовах та обмеженнях, у повідомленні, у декларації та за результатом комісійного огляду.

27. На думку скаржника, суди встановили обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, а саме щодо встановлення повноважень скаржника щодо подання позову, судами невірно застосовано норми пункту 22 Постанови Кабінету Міністрів України №461 та пункту постанови Кабінету Міністрів України №466. Судами застосовано недіючі редакції зазначених постанов, коли позивач мав право своїм наказом скасовувати дозвільні документи - до 01.06.2020.

28. Ухвала Верховного Суду від 23.01.2023 про відкриття касаційного провадження у справі була надіслана скаржнику, а іншим учасникам справи разом з копією матеріалів касаційної скарги.

29. ОСОБА_1 отримав вищевказані документи 15.02.2023, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення, однак відзиву на касаційну скаргу у встановлений в ухвалі Верховного Суду строк не подав.

30. Надіслане на зазначену ОСОБА_2 і останню відому Суду адресу поштове відправлення повернулось до суду касаційної інстанції у зв`язку з закінченням терміну зберігання, про що працівником оператора поштового зв`язку складена довідка від 01.03.2023, наявна у матеріалах касаційного провадження.

31. Колегія суддів зауважує, що у разі якщо судове рішення направлено судом рекомендованим листом за належною поштовою адресою, яка була надана суду відповідною стороною, за відсутності відомостей у суду про наявність у такої сторони інших засобів зв`язку та/або адреси електронної пошти, і судовий акт повернуто підприємством зв`язку з посиланням на відсутність (вибуття) адресата, закінчення строку зберігання поштового відправлення тощо, то можна вважати, що адресат повідомлений про прийняття певного судового рішення у справі (близький за змістом висновок викладено у постановах Верховного Суду від 12.04.2021 у справі № 910/8197/19, від 09.12.2021 у справі № 911/3113/20).

32. Положення процесуального закону не передбачають прямого обов`язку суду щодо повторного направлення кореспонденції стороні, якій поштове відправлення не було вручене із обставин, які не залежали від суду. Подібні за змістом висновки висловлені також Верховним Судом у постанові від 19.12.2022 у справі №910/1730/22.

33. За таких обставин та приписів норм процесуального права і висновків Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів вважає, що відповідач ОСОБА_2 вважається повідомленою належним чином про постановлення Верховним Судом ухвали від 23.01.2023 про відкриття касаційного провадження у справі та встановлення строку - десять днів з дня отримання її копії для подання відзиву на касаційну скаргу.

34. Разом з тим, ОСОБА_2 , у межах встановленого Верховним Судом строку, відзиву на касаційну скаргу не надіслала і такий Судом не отримано та в матеріалах касаційного провадження відсутній, що, однак, за приписами частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень в касаційному порядку.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

35. Відповідно до частини першої статті 6 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі у тексті цієї постанови в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин) управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

36. Пунктом 2 частини третьої вищевказаної статті визначено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

37. За змістом пунктів 6, 7 частини першої статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом:

контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації;

надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (крім анулювання (скасування) документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів):

виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад (крім міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, та міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч) - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), розташованих у межах відповідних населених пунктів;

виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч, структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, розташованих у межах відповідних населених пунктів.

38. Положеннями частин першої, другої, четвертої та п`ятої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку, зокрема: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

39. Право на виконання будівельних робіт регламентовано статтею 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідно до пункту 1 частини першої, частини другої якої замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

40. Частинами четвертою, п`ятою цієї ж статті передбачено, що реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Контроль за виконанням підготовчих та будівельних робіт здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю.

41. У відповідності з положеннями частин першої, сьомої, восьмої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

42. Право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути припинено відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

1) подання замовником заяви про припинення права, набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт;

2) отримання відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;

3) на підставі судового рішення, що набрало законної сили.

Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт, та за виконання будівельних робіт без повідомлення.

43. Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката (частини перша, десята статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

44. Частиною другою статті 39-1 вищевказаного Закону у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.

Відомості про набрання законної сили судовим рішенням про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, вносяться до Реєстру будівельної діяльності.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

45. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

46. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

47. Беручи до уваги доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, а також встановлені судами попередніх інстанцій обставини, аргументи сторін по суті спору й висновки щодо застосування норм права, викладені у оскаржуваних судових рішеннях, колегія суддів вважає, що ключовими питаннями, на які належить надати відповідь під час касаційного розгляду цієї справи, є такі питання:

- чи наділений у спірних правовідносинах позивач правом на звернення до суду з цим позовом;

- у який момент виникли спірні у цій справі правовідносини, чи є вони триваючими і яка редакція закону до них застосовується;

- чи виникли у позивача підстави для звернення до суду з цим позовом, передбачені статтею 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції Закону України №199-IX від 17.10.2019;

- чи наявні у цьому випадку підстави для задоволення цього позову та чи обрано відповідачем належний спосіб захисту у спірних правовідносинах.

48. Надаючи оцінку питанню повноважень Управління ДАБК щодо звернення до суду з цим позовом, колегія суддів відзначає, що цей орган у розумінні приписів частини першої статті, пункту 2 частини третьої статті 6, пунктів 6, 7 частини першої статті 7, частини п`ятої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у спірних відносинах належить до органів державного архітектурно-будівельного контролю й здійснює управління у сфері містобудівної діяльності шляхом, зокрема, контролю за виконанням підготовчих та будівельних робіт, дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

49. З урахування цього, колегія суддів констатує, що Управління ДАБК, належачи за своїм правовим статусом до органів державного архітектурно-будівельного контролю і уповноважене здійснювати такий контроль у спірних відносинах, наділене правом на звернення до суду із позовом про скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта №ОД 101210126934 від 28.01.2021 та про припинення права на виконання будівельних робіт, набутого на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082171493136 від 29.05.2017, поданих відповідачами.

50. Визначаючи характер спірних правовідносин та редакцію закону, яка до них застосовується, колегія суддів виходить з такого.

51. Згідно з юридичними позиціями Конституційного Суду України, наведеними у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99, у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

52. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

53. У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 №5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

54. Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

55. Тобто, якщо публічно - правові відносини є триваючими і станом на момент запровадження законодавцем іншого (нового) правового регулювання цих відносин такі не припинились, то у такому разі суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей діяти або приймати рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

56. Такий підхід у вирішенні питання щодо застосування принципу дії законів у часі продемонстровано Верховним Судом й у постановах від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 24.01.2023 у справах №640/14816/20 та №600/5806/21-а відповідно.

57. Правовідносини у справі, яка розглядається, виникли щодо реалізації Управлінням ДАБК публічно - владних управлінських функцій у сфері державного архітектурно - будівельного контролю, який як це вбачається з норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється упродовж усього періоду забудови земельної ділянки її власником або користувачем, починаючи з етапу проектування, виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, та навіть після реєстрація права власності на об`єкт містобудування у випадку виявлення ознак самочинного будівництва.

58. Враховуючи, що спірні у цій справі правовідносини пов`язані із реалізацією повноважень Управлінням ДАБК у сфері державного архітектурно - будівельного контролю у зв`язку з виявленням 02.03.2021 посадовими особами Управління ДАБК, на їх переконання, ознак самочинного будівництва на об`єкті, замовниками якого є відповідачі, колегія суддів вважає, що до цих правовідносин, які є триваючими, повинно застосовуватись нормативно - правове регулювання, чинне станом на момент вчинення суб`єктом владних повноважень відповідних дій, прийняття ним певних рішень у цих відносинах.

59. Окрім цього, колегія суддів враховує, що в теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

60. Спірні правовідносини врегульовані, зокрема, статтею 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яка у редакції, чинній до внесення до неї змін Законом України №199-IX від 17.10.2019, передбачала повноваження відповідних органів державного архітектурно - будівельного контролю щодо скасування реєстрації декларації і права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

61. Після ж внесення до вищевказаної статті змін відповідно до Закону України №199-IX від 17.10.2019, які набрали чинності з 01.06.2020, скасування реєстрації декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, здійснюється у судовому порядку за позовом відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, яким у спірних відносинах виступає Управління ДАБК.

62. Жодних застережень або обмежень щодо застосування статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Закон України №199-IX від 17.10.2019 не містить.

63. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів визнає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про непоширення на спірні у цій справі правовідносини статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зі змінами, внесеними Законом України №199-IX від 17.10.2019, а отже й про відсутність у позивача права на звернення до суду з вимогами про припинення права на виконання будівельних робіт, набуте відповідачами на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082171493136 від 29.05.2017.

64. Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що виключною підставою для звернення з позовом до суду про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про введення об`єкта до експлуатації є встановлений факт здійснення самочинного будівництва. Ознаками самочинного будівництва, зокрема, є: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проєкту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.

65. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постанові Верховного Суду від 24.11.2021 у справі №420/998/21.

66. При цьому наявність порушень, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларацій, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.

67. Аналогічний висновок сформульований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14.03.2018 у справі №814/1914/16, від 26.06.2018 у справі №826/20445/16, від 18.10.2018 у справі №695/3442/17, від 23.10.2018 у справі №826/9275/17, від 13.12.2018 у справі №522/6212/17, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17.

68. Отже, для правильного вирішення цієї справи суди мали встановити, чи належать об`єкти будівництва до самочинних, тобто, чи здійснюється: 1) будівництво на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво за відсутності затвердженого проєкту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.

69. Проте, суди попередніх інстанцій, обґрунтовуючи висновки щодо відмови у задоволенні цього позову помилковими мотивами відсутності у відповідача повноважень на звернення до суду з вимогами про скасування припинення права на виконання будівельних робіт, набуте відповідачами на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082171493136 від 29.05.2017, та тим, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації, будучи індивідуальним актом одноразового застосування, вичерпала свою дію після реєстрації права власності на об`єкт будівництва, не надали жодної оцінки обставинам справи і аргументам сторін стосовно можливих ознак самочинного будівництва на об`єкті, замовниками якого є відповідачі, та правомірності способу їх виявлення органом державного архітектурно - будівельного контролю, не перевірили їх доказами.

70. Без з`ясування цих обставин і їх доказування у порядкую, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи виникли у цьому випадку у позивача передбачені законом правові підстави для звернення до суду з цим позовом, чи є він обґрунтованим і чи обрало Управління ДАБК належний спосіб захисту у спірному випадку.

71. Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

72. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржуване судове рішення не відповідає встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції не було повно та всебічно з`ясовано усі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, й не перевірено їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

73. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;

74. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

75. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами попередніх інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

76. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

77. Керуючись статтями 340 341 344 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.11.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2022 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець