Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.02.2020 року у справі №640/11419/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 640/11419/19

адміністративне провадження № К/9901/4501/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л. В.,

суддів: Мороз Л. Л., Стеценка С. Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2019 року (прийняту судом у складі судді Костенка Д. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Василенка Я. М., суддів: Кузьменко В. В., Шурка О. І.) у справі за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служби України, експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Біогазенерго" (далі - ТОВ "Біогазенерго"), про визнання протиправним та скасування рішення та розпорядження, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Нацкомісія звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 04.06.2019 № 5.19 (протокол № 07-19) в частині, що стосується апеляції ТОВ "Біогазенерго" від 15.05.2019 № 280/1505-19;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 07.06.2019 № 60 про задоволення апеляції ТОВ "Біогазенерго".

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Державною регуляторною службою України до суду першої інстанції було подано клопотання про закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Клопотання вмотивовано тим, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування не є органом влади, не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою, а тому оскаржуваний протокол не є рішенням суб'єкта владних повноважень.

Законом не передбачено право позивача, як суб'єкта владних повноважень, на звернення до адміністративного суду з даним позовом.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2019 року провадження у справі закрито.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 січня 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що даний позов подано суб'єктом владних повноважень з непередбачених законодавством підстав, а тому провадження у справі підлягає закриттю.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

17 січня 2020 року до Верховного Суду звернулася Нацкомісія із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постановлені у справі судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

У скарзі йдеться про те, що Нацкомісія має право звертатися до суду з підстав, передбачених законом, та здійснювати захист своїх прав та законних інтересів в суді відповідно до пункту 6 частини 2 статті 17 закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

Суд апеляційної інстанції не з'ясував підстави на яких Нацкомісія звернулася до суду та не дослідив на яких обставинах ґрунтується позиція Нацкомісії, не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, обмежуючи право Нацкомісії на доступ до правосуддя.

Отже, суди неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.

Суди не зазначили, до юрисдикції якого суду відноситься цій спір.

Виходячи із заявлених позовних вимог та наданих доказів чітко вбачається, що Нацкомісія є суб'єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а розпорядження відповідача є актом індивідуальної дії, в розумінні пункту 19 частини першої цієї статті, який породжує для позивача певні обов'язки.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 лютого 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді: Мороз Л. Л., Стеценко С. Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 12 березня 2020 року відкрив касаційне провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Судами встановлено, що на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 04.06.2019 № 5.19, Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження від 07.06.2019 № 60, яким у зв'язку із задоволенням апеляції (скарги) ТОВ "Біогазенерго" від
15.05.2019 № 280/1505-19 зобов'язано Нацкомісію усунути порушення вимог частин 7 і 5 статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі-Закон № 222-VIII), абзаців сьомого і п'ятнадцятого статті 3 та частини одинадцятої статті 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.

Згідно зі ~law13~ спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно ~law14~ і не можуть бути обмежені іншими законами.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.

За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що дії та рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування жодним чином не можуть порушувати права та інтереси позивача, оскільки за своєю суттю не є рішенням, прийнятим суб'єктом владних повноважень.

Що ж стосується позовних вимог до Державної регуляторної служби України слід зазначити таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов'язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах.

Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб'єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 07 червня 2019 року № 60 "Про задоволення апеляцій", яким зобов'язано Нацкомісію усунути порушення вимог частин 7 і 5 статті 19 Закону України від 02 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності", абзаців сьомого і п'ятнадцятого статті 3 та чистини одинадцятої статті 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"

Відповідно до Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - ~law20~) Нацкомісія є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Нацкомісія є органом ліцензування діяльності у сфері електроенергетики, транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, діяльності на ринку природного газу, централізованого водопостачання та водовідведення, крім централізованого водопостачання та водовідведення за нерегульованим тарифом, виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, крім виробництва, транспортування та постачання теплової енергії за нерегульованим тарифом.

Так, одним із повноважень Нацкомісії, визначених ~law21~, є ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснює нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз'яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 91 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог статті 91 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

статті 91 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" установлено, що суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб'єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов'язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною 1 та 2 статті 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із Частиною 1 та 2 статті 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Нацкомісією, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема діяльності у сфері електроенергетики.

Отже, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Нацкомісією та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, видав розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та про задовільнення апеляції з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Як свідчать матеріали справи, Нацкомісія обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності у сфері електроенергетики.

Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно зі статтею 21 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб'єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Нацкомісії на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, правильним є міркування судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Нацкомісія у цій справі не має права на звернення до суду.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6233/17.

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

Частиною 1 статті 350 КАС передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, а тому відсутні підстави для їх скасування чи зміни.

Зважаючи на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: Л. Л. Мороз

С. Г. Стеценко