Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.02.2019 року у справі №820/3871/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 лютого 2019 року

Київ

справа №820/3871/16

адміністративне провадження №К/9901/16065/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №820/3871/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Харківській області про поновлення на публічній службі, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду (прийняту у складі: головуючого судді - Тітова О.М.) від 23 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Катунова В.В., суддів: Бершова Г.Є., Ральченка І.М.) від 14 лютого 2017 року,

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Національної поліції в Харківській області в частині включення ОСОБА_1 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню;

- визнати протиправними дії Головного управління Національної поліції в Харківській області щодо проведення атестації поліцейського ОСОБА_1;

- визнати незаконним та скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Харківській області від 30.06.2016 р. та зазначене в розділі ІV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа", а саме: "4-займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно ОСОБА_1;

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Харківській області від 14.07.2016 року № 229 о/с в частині звільнення майора поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції;

- поновити майора поліції ОСОБА_1 на посаді начальника сектору Ізюмського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області з 14.07.2016 року;

- зобов'язати Головне управління Національної поліції в Харківській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу;

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у відповідача були відсутні правові підстави, визначені ч. 2 ст. 57 Закону України "Про національну поліцію", для проведення атестування позивача. Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без врахування усіх критеріїв, зазначених у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. Позивач вважає, що звільнення його зі служби в поліції за наслідками атестації є незаконним.

3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 25 липня 2016 року залучено до участі у справі Атестаційну комісію №11 Головного управління Національної поліції в Харківській області в якості другого відповідача.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

4. 23 грудня 2016 року Харківський окружний адміністративний суд вирішив:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, атестаційної комісії № 11 Головного управління Національної поліції в Харківській області про поновлення на посаді - задовольнити в повному обсязі.

Визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Національної поліції в Харківській області в частині включення ОСОБА_1 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

Визнати протиправними дії Головного управління Національної поліції в Харківській області щодо проведення атестації поліцейського ОСОБА_1.

Визнати незаконним та скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Харківській області від 30.06.2016 та зазначене в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа", а саме: "4-займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно ОСОБА_1.

Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Харківській області від 14.07.2016 № 229 о/с в частині звільнення майора поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції.

Поновити майора поліції ОСОБА_1 на посаді начальника сектору Ізюмського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області з 14.07.2016.

Зобов'язати Головне управління Національної поліції в Харківській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, код НОМЕР_1) грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 14.07.2016 по день фактичного поновлення на посаді.

Звернути до негайного виконання постанову суду в частині поновлення майора поліції ОСОБА_1 на посаді начальника сектору Ізюмського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що атестування ОСОБА_1 було проведено за відсутності підстав, визначених ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію". Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без врахування усіх критеріїв, зазначених у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. Звільнення позивача за наслідками проведеної атестації є незаконним.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

6. 14 лютого 2017 року Харківський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області залишити без задоволення.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23.12.2016р. по справі № 820/3871/16 залишити без змін.

7. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. 17 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного управління Національної поліції в Харківській області.

9. У касаційній скарзі скаржник просить постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Національної поліції в Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року.

11. 05 лютого 2018 року вказана касаційна скарга Головного управління Національної поліції в Харківській області надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

12. Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

А. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (відповідача у справі)

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Відповідач зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для проведення атестування позивача є невмотивованими, оскільки законодавець наділив керівника поліції повноваженнями по прийняттю рішення про проведення атестування поліцейських, у тому числі, для вирішення питання про звільнення зі служби через службову невідповідність. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень та у спосіб, передбачені Законом України "Про Національну поліцію" та Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ з 01.08.2002 року по 06.11.2015 року.

Наказом Головного управління Національної поліції в Харківській області від 07.11.2015 року № 23 о/с «По особовому складу» відповідно до п. 9 та 12 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію», ОСОБА_1, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання майора поліції в порядку переатестування на посаду заступника начальника управління відділу поліції - начальника кримінальної поліції Ізюмського відділу поліції (м. Ізюм) Головного управління Національної поліції в Харківській області.

Згідно наказу Головного управління Національної поліції в Харківській області від 11.02.2016 року № 44 о/с «По особовому складу» у зв'язку з реорганізацією, на підставі наказів Національної поліції України від 25.01.2016 №61, Головного управління Національної поліції в Харківській області від 29.01.2016 №54 та відповідно до статей 65,68 Закону України "Про Національну поліцію", з 11.02.2016 року майора поліції ОСОБА_1 призначено начальником сектору Ізюмського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області.

Наказом Головного управління Національної поліції у Харківській області № 102 від 12 лютого 2016 року «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Харківській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію» та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС № 1465 від 17 листопада 2015 року, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за № 1445/27890, наказано провести атестування поліцейських Головного управління Національної поліції у Харківській області та підпорядкованих підрозділів, створити в Головному управлінні Національної поліції в Харківській області атестаційні комісії.

Наказом Головного управління Національної поліції у Харківській області від 21.06.2016 року № 598 затверджено персональний склад атестаційних комісій. Позивача було включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

30 червня 2016 року за підсумками проведеного атестування Атестаційною комісією №11 Головного управління Національної поліції в Харківській області було прийнято рішення (висновок) про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наказом т.в.о начальника Головного управління Національної поліції в Харківській області від 14.07.2016 р. № 229 о/с, майора поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за п.5 ч.1 ст.77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність). Підстава: висновок атестаційної комісії № 11 ГУНП в Харківській області від 30.06.2016 року.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

15. Конституція України

15.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

16.1. Частина 3 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

17. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VIII

17.1. Пункт 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення". Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

17.2. Частина 1 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

17.3. Частина 2 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

17.4. Частини 3-5 статті 57. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

17.5. Стаття 58. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

18. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465

18.1. Пункт 3 розділу І. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

18.2. Пункт 5 розділу I. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

18.3. Пункт 1 розділу IV. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.

18.4. Пункти 10-12 розділу IV. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

18.5. Пункт 15 розділу IV. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

18.6. Пункт 16 розділу IV. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

18.7. Пункти 17-20 розділу IV. Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Головного управління Національної поліції в Харківській області від 07.11.2015 року № 23 о/с «По особовому складу» відповідно до п. 9 та 12 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» ОСОБА_1 призначено з присвоєнням спеціального звання майора поліції в порядку переатестування на посаду заступника начальника управління відділу поліції - начальника кримінальної поліції Ізюмського відділу поліції (м. Ізюм) Головного управління Національної поліції в Харківській області.

Позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №580-VІІІ.

Отже, питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено у листопаді 2015 року на момент видання наказу про призначення на посаду.

Разом з цим, нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції.

Перелік підстав проведення атестування поліцейських передбачений статтею 57 Закону № 580-VIII є вичерпним і розширенню не підлягає. Аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише поліцейські: а) які претендують на вищу посаду; б) щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду; в) щодо яких вирішується питання про звільнення через службову невідповідність. Відповідно, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465), слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

Таким чином, висновок судів попередніх інстанції щодо можливості проведення атестування поліцейських лише з підстав, наведених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, є обґрунтованим і таким, що відповідає нормам законодавства.

Вирішуючи спір, суди встановили, що атестування ОСОБА_1 було проведено за відсутності підстав, визначених частиною 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

Враховуючи наведене, Верховний Суд доходить висновку, що проведення атестування позивача здійснено неправомірно, без наявності визначених законом підстав на його проведення.

Доводи скаржника про те, що рішення керівника поліції є самостійною підставою для проведення атестування, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки вичерпний перелік підстав для проведення атестування визначений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII. Натомість, ч. 4 ст. 57 Закону України №580-VIII визначає особу, яка, за наявності підстав, уповноважена видати розпорядчий документ про проведення атестування.

Таким чином, оскільки атестування ОСОБА_1 було проведено за відсутності підстав, визначених ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію", подальші дії відповідача щодо проведення атестації позивача та звільнення його з поліції за наслідками атестації є такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

20. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

21. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

22. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

23. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області - залишити без задоволення.

2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року у справі №820/3871/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх