Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.01.2019 року у справі №806/602/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 березня 2019 року

Київ

справа №806/602/18

адміністративне провадження №К/9901/68642/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гімона М.М. та Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 806/602/18

за позовом першого заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави

до Житомирської обласної державної адміністрації,

треті особи Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, Житомирська міська рада, ОСОБА_3, Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство № 4"

про визнання незаконним та скасування пункту 3 розпорядження № 339 від 30 серпня 2017 року в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою,

за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області в інтересах держави

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (у складі судді Попова О.Г.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року (у складі колегії суддів: Шидловського В.Б., Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2018 року перший заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави (далі також - позивач) звернувся до суду із позовом до Житомирської обласної державної адміністрації (далі також - відповідач), в якому просив визнати незаконним та скасувати пункт 3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 30 серпня 2017 року № 339 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м. Житомира для рибогосподарських потреб, 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами - фізичній особі ОСОБА_3.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що прокуратурою Житомирської області при розгляді колективного звернення мешканців провулку Прудного, вулиць Покровська та інших у м. Житомирі щодо незаконного використання земельних ділянок на території парку "Крошенський" та з інших питань, яке надійшло до прокуратури області 27 грудня 2017 року, встановлено підстави для представництва інтересів держави в суді.

На думку позивача, пункт 3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 30 серпня 2017 року № 339 прийнято з порушенням норм чинного законодавства і підлягає скасуванню. Так, відповідно до поданої заяви ОСОБА_3 встановлено, що заявниця просила надати дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки водного фонду орієнтованою площею 2 га для обслуговування належного їй майна - комплексу будівель та споруд АДРЕСА_1, що на території Оліївської сільської ради за межами населеного пункту.

Разом із тим, спірним розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації їй надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м. Житомира для рибогосподарських потреб, 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами. Наголошує, що при прийнятті вищевказаного розпорядження порушено порядок надання земель у користування, зокрема, має місце невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, а також Генеральному плану м. Житомира, іншої містобудівної документації, затверджених у встановленому законом порядку.

Вказує, що розпорядження про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на спірну земельну ділянку надано поза конкурсом та є протиправним, оскільки перебування у власності комплексу будівель та споруд загальною площею 12 кв.м. не є безумовною підставою для надання без проведення земельних торгів земельної ділянки площею 2 га, а є лише обґрунтуванням для отримання земельної ділянки під самим комплексом та в площі, достатньої для її обслуговування.

В обґрунтування наявності підстав представництва інтересів держави в суді посилається на неможливість звернення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області до суду із позовом вказаної категорії.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує зазначених позивачем прав та обов'язків стосовно земельної ділянки та виключає можливість порушення такого права та можливість його судового захисту, відсутність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а також зважаючи на факт, що оскаржуване розпорядження вичерпало свою дію внаслідок його виконання та його скасування не породжує правових наслідків для учасників спірних правовідносин.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник прокурора Вінницької області в інтересах держави звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 17 грудня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гімона М.М. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/602/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 05 березня 2019 року.

Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що представником ОСОБА_3 до Житомирської обласної державної адміністрації було подано заяву ОСОБА_3 від 24 липня 2017 року за вх.№ 5767/41/1-17 від 24 липня 2017 року про надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки водного фонду орієнтовною площею 2 га для обслуговування належного ОСОБА_3 комплексу будівель та споруд АДРЕСА_1 що за межами Оліївської міської ради. Додатками до клопотання зазначено: викопіювання із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, копія договору купівлі-продажу, копія технічного паспорту, копія довіреності.

У відповідності до пункту 3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації "Про поновлення (укладання) договорів оренди водних об'єктів у комплексі із земельними ділянками, надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду" від 30 серпня 2017 року № 339 вирішено:

- надати підприємствам та фізичній особі дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду державної власності згідно з додатком 3.

Відповідно до витягу з додатку № 3 до розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 30 серпня 2017 року № 339 "Перелік підприємств та фізичних осіб, яким надається дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду державної власності", фізичній особі ОСОБА_3 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: для рибогосподарських потреб орієнтовною площею 1,5 га на території м. Житомира; для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами площею 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району.

Вважаючи, що вищевказане розпорядження в частині пункту 3, прийнято головою Житомирської обласної державної адміністрації з порушенням норм чинного законодавства і підлягає скасуванню, наголошуючи, що при прийнятті спірного розпорядження порушено порядок надання земель у користування, зокрема має місце невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, а також Генеральному плану м. Житомира, іншої містобудівної документації, затверджених у встановленому законом порядку, прокурор в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу заступник прокурора Вінницької області в інтересах держави обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено в задоволенні позовних вимог. Зазначає, що судами не враховано, що для виділення земельної ділянки, в тому числі для рибогосподарських потреб необхідне попереднє отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою з подальшим розробленням землевпорядної документації та її затвердженням. Також зазначає, що неправильними є висновки судів попередніх інстанцій щодо права прокуратури на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом. Зокрема, посилається на статтю 131-1 Конституції України, статті 4, 19 КАС України, частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру». З огляду на викладене, прокуратура Житомирської області звернулася до суду в інтересах держави, у зв'язку із відсутністю органу, який уповноважений державною на здійснення відповідних функцій. Разом із тим, суди при винесенні оскаржуваних рішень, невірно визначили сукупність правовідносин, на захист яких прокурором подано позов.

08 лютого 2019 року на адресу суду надійшов відзив Житомирської обласної державної на касаційну позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

08 лютого 2019 року на адресу суду надійшли пояснення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській обласні на касаційну скаргу позивача, в яких зазначається, що відповідно до статті 122 Земельного кодексу України Головне управління розпоряджається землями державної форми власності за межами населених пунктів. Зазначає, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у користування. Крім того, зазначає, що позовні вимоги є безпідставними так як надання дозволу на розробку проекту є першим кроком для отримання землі у користування. Також, головне управління звертає увагу на те, що у даному випадку прокурор виступає у якості представника держави, проте у порушення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не надає обґрунтування потреби даного представництва. Не зазначає які саме права порушені та у чому полягає саме порушення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2018 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Згідно частини першої статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Частиною першою статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно з частиною п'ятою статті 122 ЗК України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Частиною другою статті 123 ЗК України встановлено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Положеннями частини третьої статті 123 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що відповідно до положень пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06 вересня 2012 року № 5245-VI земельна ділянка площею 1,5 га на території м. Житомира, відносно якої пунктом 3 спірного розпорядження надано дозвіл на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у користування, належить до земель комунальної власності, а тому належним розпорядником відносно вказаної земельної ділянки є не відповідач, а Житомирська міська рада.

З приводу наявності порушеного права та його судового захисту, суд зазначає наступне.

Дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізовано право на отримання земельної ділянки у користування. Відсутність у будь-кого (крім власника земельних ділянок), в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним розпорядженням не породжує для останнього і права на його захист, тобто на право звернення із адміністративним позовом.

Виходячи з приписів статей 116, 123 ЗК України, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, що фактично вказує про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку.

Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою з приводу відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність або користування (оренду).

Аналогічна правова позиція висловлена колегією суддів судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 10 грудня 2013 року (справа № 21-358а13) та від 07 червня 2016 року (справа №820/3507/15).

Усі учасники земельних відносин мають рівне право розробити проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності або користування (оренду) на ділянку, а тому не має підстав зважати на пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що виключає наявність порушеного права позивача.

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 27 березня 2018 року у справі №463/3375/15-а.

З приводу права прокуратури на звернення до суду в інтересах держави із зазначеним позовом.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

При цьому, як вбачається із змісту оскаржуваного рішення суду першої інстанції, представником Житомирської міської ради в судовому засіданні від 23 травня 2018 року було зазначено, що пункт 3 оспорюваного розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 30 серпня 2017 року № 339 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м. Житомира для рибогосподарських потреб порушує права та законні інтереси Житомирської міської ради як розпорядника земель комунальної власності, до якої належить вказана земельна ділянка.

Водночас, представником також було визнано, що Житомирська міська рада в межах своєї компетенції та повноважень має право самостійно звернутися із позовом до суду у разі порушення оскаржуваним розпорядженням її прав та законних інтересів.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Враховуючи наявність суб'єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, колегія суддів Верховного Суду вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.

З урахуванням того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує зазначених позивачем прав та обов'язків стосовно земельної ділянки та виключає можливість порушення такого права та можливість його судового захисту, відсутність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов вірного висновку що позовні вимоги першого заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави не підлягають задоволенню.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує зазначених позивачем прав та обов'язків стосовно земельної ділянки та виключає можливість порушення такого права та можливість його судового захисту, відсутність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а також зважаючи на факт, що оскаржуване розпорядження вичерпало свою дію внаслідок його виконання та його скасування не породжує правових наслідків для учасників спірних правовідносин.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15 січня 2009 року, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо ЄСПЛ вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області в інтересах держави залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.М. Гімон

Н.В. Коваленко