Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.01.2019 року у справі №826/4922/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2020 року

м. Київ

справа №826/4922/16

адміністративне провадження №К/9901/69035/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства оборони України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018 (колегія суддів у складі:

Добрянської Я. І., Федорчука А. Б., Кузьменка В. А.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 (колегія суддів у складі:

Мельничука В. П., Ісаєнко Ю. А., Лічевецького І. О.),

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства оборони України про визнання протиправним та скасування пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від
20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваний наказ набрав чинності після його офіційного оприлюднення в Офіційному віснику України 18.03.2016, однак з пункту 6 наказу № 67 від 10.02.2016 вбачається, що він застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", тобто оскаржуваним пунктом наказу надано можливість зворотної дії в часі зазначеного нормативно-правового акту, що, на думку позивача, є порушенням норм Конституції України та чинного законодавства.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 06.06.2018 адміністративний позов задовольнив: визнав протиправним та скасував пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду".

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що наявні підстави для визнання протиправним та скасування пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 в частині "застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", оскільки правильним є застосування наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 з моменту набрання останнім чинності. Проте у резолютивній частині рішення визнав протиправним та скасував пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 повністю.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018 змінено, викладено 2 абзац її резолютивної частини в такій редакції: "Визнати протиправним та скасувати пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду" в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських". В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від
06.06.2018 залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції, змінюючи абзац 2 резолютивної частини рішення суду першої інстанції, а в решті залишаючи рішення без змін, погодився з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для визнання протиправним скасування пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині "застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських". Разом з тим, суд дійшов висновку, що суд першої інстанції помилково скасував пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині набрання ним чинності з дня його офіційного опублікування, при цьому у мотивувальній частині рішення суд першої інстанції зробив протилежний висновок (щодо його правомірності).

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від
06.06.2018, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від
22.11.2018 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі.

Позиція інших учасників справи

Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Шарапи В. М. (судді-доповідача), Бевзенка В. М., Данилевич Н. А. від
08.01.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Міністерства оборони України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.06.2019 № 708/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/4922/16 у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від
12.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/4922/16.

Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

31.01.2015 Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову № 24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій", якою серед іншого було доручено Міністерству оборони України разом з іншими заінтересованими державними органами затвердити у двотижневий строк порядок та умови виплати винагород, згідно з додатками 1 і 2, а також порядок підтвердження виконання завдань, визначених додатком 2.

На виконання вимог постанови Кабінетом Міністрів України від 31.01.2015 № 24, Міністерством оборони України прийнято наказ від 02.02.2015 № 49 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій".

Одночасно, 20.01.2016 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", яка опублікована в Урядовому кур'єрі
21.01.2016.

Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 31.01.2015 № 24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій" (Офіційний вісник України, 2015 року, № 9, ст. 238).

Згідно з пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", установлено, що в особливий період або під час проведення антитерористичної операції військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Генеральної прокуратури України, особам рядового і начальницького складу Державної пенітенціарної служби, Державної служби з надзвичайних ситуацій та поліцейським за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду виплачується винагорода у розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів за погодженням з Міністерством фінансів та Міністерством соціальної політики, у межах бюджетних призначень.

Розміри винагороди визначаються пропорційно часу участі у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду.

На виконання пункту 1 вищезазначеної постанови, Міністерством оборони України з метою впорядкування виплати винагороди військовослужбовцям в особливий період та під час проведення антитерористичної операції, 10.02.2016 прийнято наказ № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду", яким затверджено Інструкцію про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду.

Вищезазначений наказ опублікований в Офіційному віснику України 18.03.2016, тобто є такими, що набрав законної сили 18.03.2016.

Позивач, вважаючи, що пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67, а саме в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", суперечить Конституції України та порушує його законні права та інтереси в частині застосування оскаржуваного пункту, саме з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, звернувся до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до статті 58 Конституції України Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з частиною 3 статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини 1 статті 6 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з цим позовом) кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 6 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною 2 статті 162 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з цим позовом) передбачено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.

Приписами частини 2 статті 245 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) визначено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Відповідно до частини 9 статті 264 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Частинами 1 та 2 статті 265 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) передбачено, що резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Статтею 1 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.

Згідно зі статтею 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.

Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.

Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Всі накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті міністерства в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації". Проекти наказів міністерства, які мають нормативно-правовий характер, оприлюднюються на офіційному веб-сайті міністерства відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.

Накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.

Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.

Відповідно до частини 1 статті 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.

Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 406/2011, яке було чинним на момент виникнення спірних правовідносин, Міністерство оборони України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 № 671 (далі - Положення № 671; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Міністерство оборони України (Міноборони) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міноборони є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва. Міноборони є органом військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили.

Відповідно до пункту 3 Положення № 671 основними завданнями Міноборони є: 1) забезпечення формування та реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, зокрема: формування та реалізація політики у галузі оборонного планування, військової освіти та науки; формування військово-технічної політики у сфері оборони; формування військової кадрової політики; 2) здійснення військово-політичного та адміністративного керівництва Збройними Силами; 3) здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони.

Підпунктом 108 пункту 4 Положення № 671 передбачено, що Міноборони відповідно до покладених на нього завдань: готує та подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо умов оплати праці працівників Збройних Сил та грошового забезпечення і заохочення військовослужбовців Збройних Сил, військовозобов'язаних та резервістів, розмірів посадових окладів військовослужбовців і працівників Збройних Сил з урахуванням складності, відповідальності і специфіки їх роботи та умов служби, встановлює порядок виплати грошового забезпечення.

Згідно з пунктом 9 Положення № 671 Міноборони очолює Міністр, якого призначає на посаду за поданням Президента України і звільняє з посади Верховна Рада України.

Міністр має першого заступника, заступників Міністра та заступника Міністра - керівника апарату, які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України відповідно до пропозицій Міністра.

За приписами пункту 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (далі - Положення № 731; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення здійснюється відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та цього Положення.

Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Відповідно до пункту 5 Положення № 731 на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші). У разі надходження акта, який не підлягає державній реєстрації, орган державної реєстрації протягом п'яти робочих днів повертає його суб'єкту нормотворення з відповідним обґрунтуванням.

Пунктом 1.3. Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 визначено, що державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї (далі - Конвенція), міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів (далі - Єдиний державний реєстр).

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - ~law37~), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law38~ передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності ~law39~, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності ~law40~.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

Конституцій Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абз.10 п. 9).

Способи захисту права - це передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб'єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності по захисту прав.

Таким чином, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Отже, адміністративний суд, отримавши позовну заяву, повинен встановити наявність факту порушення права та застосувати конкретний спосіб захисту порушеного права, що залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

Загальні способи звернення до адміністративного суду та захисту права у публічно-правових відносинах визначені частиною 1 статті 5 та частиною 2 статті 245 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень). Якщо особа вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, така особа має право звернутися до суду та просити про їхній захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

А у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Обираючи між загальними способами захисту права (передбаченими законодавством) адміністративним судам необхідно не допустити зловживання правом на захист та порушення прав відповідача, а також не ускладнити виконання рішень у справах.

Тобто, встановивши порушене право заявника, суд має захистити його право, а з іншого боку, суд не повинен допустити хаосу у правозастосуванні.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та відповідно до матеріалів справи, Міністерством оборони України 10.02.2016, на виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 прийнято наказ № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду".

Наказ Міністерства оборони України від 10.02.2016 року № 67 опубліковано в Офіційному віснику України 18.03.2016, тобто він є таким, що набув чинності
18.03.2016.

Одночасно, як встановлено судами попередніх інстанцій, наказ Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 виданий на виконання пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, яким встановлено, що в особливий період або під час проведення антитерористичної операції військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Генеральної прокуратури України, особам рядового і начальницького складу Державної пенітенціарної служби, Державної служби з надзвичайних ситуацій та поліцейським за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду виплачується винагорода у розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів за погодженням з Міністерством фінансів та Міністерством соціальної політики, у межах бюджетних призначень.

Постанова Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 офіційно опублікована в Урядовому кур'єрі 21.01.2016, тобто вона є такою, що набрала чинності з
21.01.2016.

Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 31.01.2015 № 24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій", на виконання якої Міністерством оборони України було прийнято наказ від 02.02.2015 № 49 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій".

Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій, оскаржуваний наказ зареєстрований Міністерством юстиції України 24.02.2016 за № 283/28413.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що наказ Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 за всіма своїми ознаками є нормативно-правовим актом відповідно до статті 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" та Положення № 731.

Отже, враховуючи вимоги частини 7 статті 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", яка визначає, що накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що наказ Міністерства оборони України від
10.02.2016 № 67 не може мати зворотної дії в часі, як прийнятий відповідно до норм чинного законодавства нормативно-правовий акт.

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Таким чином суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", оскільки правильним є застосування оскаржуваного наказу з моменту набрання останнім чинності.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції встановив, що вирішуючи справу по суті та розглядаючи позовні вимоги, суд першої інстанції помилково скасував пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині набрання ним чинності з дня його офіційного опублікування (резолютивна частина). Проте у мотивувальній частині рішення суд першої інстанції зробив протилежний висновок (щодо його правомірності). У зв'язку з чим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку змінити резолютивну частину рішення суду першої інстанції.

Водночас, виходячи зі змісту приписів частини 2 статті 245 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача, а саме: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.

Скасування акта суб'єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Визнання ж акта суб'єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.

Отже, у разі визнання акта незаконним суд повинен скасувати його, якщо він є актом індивідуальної дії, або визнати нечинним, якщо він є нормативно-правовим актом, про що зазначити у резолютивній частині постанови.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права міститься у постановах Верховного Суду від 02.04.2018 у справі № 814/396/17, від 18.04.2018 у справі № 810/3687/16, від 20.08.2019 у справі № 817/368/16, від 10.09.2019 у справі № 826/3785/16, від 20.05.2020 у справі № 817/57/17.

Таким чином, оскільки, як встановлено судами попередніх інстанцій, наказ Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 є нормативно-правовим актом відповідно до статті 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" та Положення № 731, то наслідком визнання протиправним пункту 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських" є визнання його нечинним.

Згідно з частиною 2 статті 265 КАС України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Враховуючи вищенаведені норми законодавства України суд зазначає, що пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету міністрів України від
20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських" має бути визнаний протиправним та нечинним з моменту набрання законної сили рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва у цій справі.

При цьому суд зазначає, що відповідно до частини 1 статті 265 КАС України, резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини 4 статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги частково заслуговують на увагу, у зв'язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення, зміни мотивувальної частини рішень судів першої і апеляційної інстанцій шляхом доповнення мотивами задоволення позову та зміни резолютивної частини рішення суду апеляційної інстанції. В іншій частині оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law44~ та статтями 3, 245, 264, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства оборони України задовольнити частково.

Змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 у справі № 826/4922/16, доповнивши мотивувальну частину вказаних судових рішень мотивами задоволення позову у редакції цієї постанови.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2018 у справі № 826/4922/16 змінити, виклавши абзац 2 резолютивної частини в такій редакції: "Визнати протиправним та нечинним пункт 6 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду" в частині "та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських".

В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
22.11.2018 та рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від
06.06.2018 в частині залишеній без змін у справі № 826/4922/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ. М. Мельник-Томенко А. В. Жук Н. М. Мартинюк