Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.12.2019 року у справі №826/6225/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 листопада 2019 року

Київ

справа №826/6225/16

адміністративне провадження №К/9901/32433/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І. В.,

суддів: Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Огурцова О. П. від 21.02.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючої судді Твердохліб В. А., суддів: Костюк Л. О., Троян Н. М. від 16.05.2017

у справі №826/6225/16

за позовом ОСОБА_1

до Київської міської ради

про зобов'язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Київської міської ради (далі також - відповідач), в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив зобов'язати відповідача розглянути його клопотання про надання безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею до 0,01 га для індивідуального гаражного будівництва в межах міста Києва у порядку та строки, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, з наданням мотивованого рішення за результатами розгляду вказаного клопотання.

2. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.02.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017, у задоволенні позову відмовлено.

3.30.05.2017 ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.02.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017; ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31.05.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

5. У подальшому справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").

6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13.01.2016 позивач звернувся до Київської міської ради з клопотанням про отримання безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовним розміром до 0,01 га в межах міста Києва з цільовим призначенням для індивідуального гаражного будівництва; надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.

8.24.03.2016 заступником директора Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) на виконання доручення заступника міського голови - секретаря Київської міської ради №08/М-996 від 05.02.2016 надано відповідь, викладену у листі №057022-08/М-996-2981, в якому повідомлено, що зазначене клопотання позивача не відповідає вимогам статті 118 Земельного кодексу України, а саме: відсутні графічні матеріали, на яких можливо визначити бажане розташування земельної ділянки, а тому Департамент земельних ресурсів повернеться до розгляду питання після подання заяви у встановленому порядку.

9. Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. В обґрунтування позовної вимоги ОСОБА_1 зазначив, що відповідачем клопотання позивача від 13.01.2016 в порядку статті 118 Земельного кодексу України не було розглянуто належним чином та всупереч вимогам чинного законодавства направлено на розгляд до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

11. Представник відповідача щодо задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що оскільки позивачем у клопотанні, поданому в порядку, передбаченому статтею 118 Земельного кодексу України, не було визначено бажане місце розташування земельної ділянки, воно не підлягало розгляду по суті, а тому проект відповідного рішення Київської міської ради не готувався та на розгляд Київської міської ради не передавався.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що оскільки клопотання було повернуто на доопрацювання заявнику, то проект відповідного рішення Київської міської ради не готувався та на розгляд не передавався, а тому клопотання позивача розглянуто у визначеному законом порядку та в межах компетенції Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), відтак відсутні підстави для задоволення позову.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. У касаційній скарзі позивач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що у поданому ним клопотанні від 13.01.2016 та у додатках до нього зазначені всі необхідні дані для прийняття рішення по суті та обґрунтовано бажання реалізувати право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки. Відповідач всупереч вимогам законодавства направив його клопотання на розгляд до Департаменту земельних ресурсів, який не уповноважений на розгляд вказаного клопотання по суті.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

15. Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Відповідно до положень частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

17. Згідно зі статтею 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

18. Відповідно до частини 1 статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, Конституцією України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

19. За змістом частин 1, 2, 3 та статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частин 1, 2, 3 та статті 116 Земельного кодексу України або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених частин 1, 2, 3 та статті 116 Земельного кодексу України.

20. Частинами 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частинами 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частинами 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частинами 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

22. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від
08.11.2019 у справі №420/914/19, від 13.11.2019 у справі №756/6448/16-а та від
21.11.2019 у справі №812/1268/17.

23. Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України; затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

24. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

25. Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від
27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 11.06.2019 у справі №826/841/17, від
31.10.2019 у справі №607/4538/16-а.

26. Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, зокрема, щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

27. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 22 Закону України "Про столицю України-місто-герой Київ" у зв'язку зі здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, встановленої законами України, мають право, зокрема, встановлювати порядок утримання та експлуатації об'єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів.

28. Системний аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку, що питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, яким у даному випадку є Київська міська рада.

29. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 12.09.2019 у справах №826/3163/16 та №826/7314/16, від 26.02.2019 у справі №826/5737/16.

30. Як встановлено судами попередніх інстанцій, проект рішення Київської міської ради, за наслідками розгляду заяви позивача, підготовлено не було, відповідно і на розгляд пленарного засідання сесії Київської міської ради такий не передавався.

31. Відповідно до підпункту 3.11 пункту 3 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 № 182/342, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради розробляє в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, готує та подає розпорядження Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб.

32. Згідно з частиною 3 статті 6 Тимчасового порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.02.2013 № 63/9120 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин), Департамент земельних ресурсів за результатами опрацювання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, а також висновку Департаменту містобудування та архітектури щодо відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації або ситуації та щодо наявних містобудівних умов і обмежень, який надається у випадках, передбачених цим Порядком, розробляє проект рішення Київської міської ради про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою із зазначенням орієнтовного розміру та меж земельної ділянки (або проект рішення про відмову у наданні такого дозволу), який розглядається Київською міською радою в порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради, та у строк, встановлений законодавством.

33. Отже, з аналізу зазначених норм слідує, що Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) уповноважений розробляти в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради щодо надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою або проекти рішень про відмову у наданні такого дозволу. Водночас рішення про виділення та передачу у власність земельної ділянки приймають виключно органи, визначені статтею 118 Земельного кодексу України, тобто у даному випадку Київська міська рада.

34. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 17.04.2018 у справі №826/8107/16, від 18.07.2018 у справі № 826/1093/17, від 14.08.2018 у справі №826/15748/16, від 18.10.2018 у справі №826/19135/16, від 15.03.2019 у справі № 826/608/17.

35. Колегія суддів зауважує, що Земельний кодекс України не пов'язує вирішення місцевою радою питання про прийняття такого рішення із фактом проходження його проекту в органах та підрозділах місцевої ради.

36. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 12.09.2019 у справі №826/3163/16.

37. З огляду на викладене, помилковими є висновки судів попередніх інстанцій щодо того, що Київська міська рада делегувала повноваження щодо розгляду заяв про передачу безоплатно у власність земельних ділянок та виготовлення проектів рішень Департаменту земельних ресурсів, який на момент подання позивачем клопотання, був структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який у межах наданих йому повноважень повернув клопотання на доопрацювання заявнику, а відтак проект рішення Київської міської ради правомірно не готувався та такий не мав бути предметом розгляду під час пленарного засідання сесії Київської міської ради.

38. Слід також зазначити, що у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю.

Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.

Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.

Разом з тим, з урахуванням наведеного, враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, яка містить імперативні вимоги щодо обов'язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), Суд у контексті спірних правовідносин дійшов висновку, що недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови (пункти 69-72).

39. Враховуючи викладене вище, колегія суддів Верховного Суду вважає помилковими вищенаведені висновки судів попередніх інстанцій в обґрунтування правомірності дій відповідача щодо невинесення на пленарне засідання сесії і нерозгляду заяви позивача про відведення земельної ділянки та вважає, що така бездіяльність не узгоджуються з вимогами частини 7 статті 118 Земельного кодексу України щодо обов'язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.

40. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

41. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

42. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

43. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

44. Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Рисовський проти України" ( № 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "доброго врядування".

45. Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).

46. Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" № 30985/96).

47. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

48. З огляду на викладене, суд дійшов висновку про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій повністю з прийняттям нового рішення про задоволення позову.

49. Зважаючи на те, що позивач звільнений від сплати судового збору, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу фізичної ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.02.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017 скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

Зобов'язати Київську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 від 13.01.2016 про надання безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею до 0,01 га для індивідуального гаражного будівництва в межах міста Києва з урахуванням висновків, що містяться в цій постанові.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І. В. Желєзний

Судді: Я. О. Берназюк

С. М. Чиркін