Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.11.2019 року у справі №815/6443/14

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 листопада 2019 року

Київ

справа №815/6443/14

адміністративне провадження №К/9901/14685/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Соколова В. М., Губської О. А., Загороднюка А. Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року (судді Корой С. М., Іванов Е. А., Єфіменко К. С. ) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року (судді Домусчі С. Д., Коваль М. П., Кравець О. О.) у справі № 815/6443/14 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання протиправним і скасування наказу, визнання протиправними дій,

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін'юст), Головного територіального управління юстиції в Одеській області (далі - ГТУЮ в Одеській області, відповідач), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 08 серпня 2014 року № 460/03-07 (зі змінами, внесеними наказом ГТУЮ в Одеській області від 14 серпня 2014 року № 476/03-07), яким призначено проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 у період з 26 по 28 серпня 2014 року;

- визнати протиправними дії Мін'юсту щодо видачі доручення на проведення позапланової невиїзної перевірки № 3305-0-32-14/13.2 від 10 червня 2014 року.

На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 вказував, що призначення відносно нього позапланової перевірки суперечить статті 106 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", якою визначено єдину підставу для здійснення позапланових виїзних та невиїзних перевірок арбітражних керуючих - звернення фізичних та юридичних осіб. Однак, Мін'юст усупереч положенням статті 106 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" самостійно розширив підстави для проведення позапланової перевірки, визначивши, поряд з іншими, таку підставу, як неподання у встановлений строк арбітражним керуючим документів обов'язкової звітності, що передбачена Порядком контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом Мін'юсту від 27 червня 2013 року № 1284/5 (далі - Порядок № 1284/5). На думку позивача, відповідачі повинні були керуватися нормами закону, який є актом вищої юридичної сили.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Одеський окружний адміністративний суд постановою від 18 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправним і скасував наказ ГТУЮ в Одеській області від 08 серпня 2014 року № 460/03-07 (зі змінами, внесеними наказом ГТУЮ в Одеській області від 14 серпня 2014 року № 476/03-07), яким призначено проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 у період з 26 по 28 серпня 2014 року.

Визнав протиправними дії Мін'юсту щодо видачі доручення на проведення позапланової невиїзної перевірки від 10 червня 2014 року № 3305-0-32-14/13.2.

Мотиви, з яких суди попередніх інстанцій дійшли таких висновків, ґрунтуються на тому, що всупереч положенням Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" Мін'юст, керуючись пунктом 2.6 Порядку № 1284/5, значно розширив перелік підстав для проведення позапланової перевірки, зокрема, визначив таку підставу, як неподання у встановлений строк арбітражним керуючим документів обов'язкової звітності, чим вийшов за межі своїх повноважень. Суди дійшли висновку, що оскільки Закон України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" містить єдину правову підставу для призначення позапланової перевірки, а саме: позапланові виїзні та невиїзні перевірки здійснюються за зверненнями громадян чи юридичних осіб, якщо з таких звернень вбачається необхідність проведення додаткового контролю з боку державного органу з питань банкрутства, тому відсутні підстави для призначення позапланової перевірки діяльності позивача.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

На постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року відповідач - ГТУЮ в Одеській області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Аргументи скаржника полягають у тому, що Мін'юст є органом, який наділений повноваженнями видавати документ дозвільного характеру на здійснення діяльності арбітражного керуючого, тому він також має право контролювати дотримання вимог закону при здійсненні функцій арбітражним керуючим. Скаржник зазначає, що в Законі України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" не передбачено, що підстави для проведення позапланової перевірки арбітражних керуючих, визначені Законі України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", є вичерпними. Встановлення додаткових підстав для проведення позапланової перевірки діяльності арбітражних керуючих не суперечить вимогам Закону. Крім того скаржник зазначає, що наказ на проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, а тому не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства як рішення суб'єкта владних повноважень.

Позиція інших учасників справи

ОСОБА_1 і Мін'юст не скористалися правом подання відзиву (заперечення) на касаційну скаргу.

Рух касаційної скарги

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 20 липня 2016 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - ~law20~), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції ~law21~ передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року касаційну скаргу ГТУЮ в Одеській області передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 листопада 2019 року визначено склад судової колегії: Коваленко Н. В. (суддя-доповідач), Берназюк Я. О., Желєзний І. В.

20 листопада 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 20 листопада 2019 року № 1944/0/78-19, у зв'язку з постановленням Верховним Судом 19 листопада 2019 року ухвали про відведення судді-доповідача Коваленко Н. В. та суддів Берназюка Я. О., Желєзного І. В. від розгляду матеріалів касаційної скарги ГТУЮ в Одеській області № К/9901/14685/18, визначено новий склад суду:

Соколов В. М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Губська О. А., Загороднюк А. Г.

За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

На підставі наказу Мін'юсту від 25 січня 2013 року № 175/5 ОСОБА_1 видано свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) від 08 лютого 2013 року №
84.

Головне управління юстиції в Одеській області листом від 30 квітня 2014 року № 10-18/3137 звернулося до Мін'юсту з прохання розглянути питання щодо проведення позапланової перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 з питання неподання у встановлений строк документів обов'язкової звітності, передбаченої Порядком подання арбітражними керуючими (розпорядниками майна, керуючими санацією, ліквідаторами) обов'язкових відомостей (інформації), затвердженим наказом Мін'юсту від 18 січня 2013 року № 130/5.

У відповідь на вказаний лист, Мін'юст листом від 10 червня 2014 року № 3305-0-32-14/132 надав доручення Головному управлінню юстиції в Одеській області провести позапланову перевірку діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1.

Головне управлінням юстиції в Одеській області 08 серпня 2014 року прийнято наказ № 460/03-07 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1", яким створено комісію для проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1, якій доручено у період з 15 по 19 серпня 2014 року провести таку перевірку за місцезнаходженням органу контролю. Предметом позапланової невиїзної перевірки визначено неподання у встановлений строк документів обов'язкової звітності.

У зв'язку з надходженням 14 серпня 2014 року до Головного управління юстиції в Одеській області листа ОСОБА_1 про відкладення проведення перевірки на підставі хвороби та перебування на лікарняному, наказом Головного управління юстиції в Одеській області від 14 серпня 2014 року № 476/03-07 внесено зміни до наказу від 28 серпня 2014 року № 460/03-07 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1", відповідно до яких термін проведення такої перевірки визначено у період з 26 по 28 серпня 2014 року.

З урахуванням внесених змін до наказу, Головним управлінням юстиції в Одеській області направлено позивачеві лист від 14 серпня 2014 року № 20210/10-21, яким ОСОБА_1 повідомлено про перенесення терміну перевірки, а також направлено: повідомлення про проведення позапланової невиїзної перевірки від 14 серпня 2014 року; посвідчення про проведення позапланової невиїзної перевірки від 14 серпня 2014 року № 64; запит про надання документів для проведення позапланової невиїзної перевірки, зокрема, письмових пояснень з посиланням на норми чинного законодавства України з питань, що є предметом перевірки, а також копій документів, що підтверджують подання до територіального органу з питань банкрутства документів обов'язкової звітності у порядку та строки, передбачені Порядком подання арбітражними керуючими (розпорядниками майна, керуючими санацією, ліквідаторами) обов'язкових відомостей (інформації), затвердженим наказом Мін'юсту від 18 січня 2013 року № 130/5.

Не погоджуючись з такими діями та рішеннями відповідачів, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, виходить з наступного.

Статтею 1 Закону України від 22 грудня 2011 року № 4212-VI "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (далі - ~law23~; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що арбітражний керуючий - фізична особа, призначена господарським судом у встановленому порядку в справі про банкрутство як розпорядник майна, керуючий санацією або ліквідатор з числа осіб, які отримали відповідне свідоцтво і внесені до Єдиного реєстру арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України.

За змістом положень ~law24~ контроль за діяльністю арбітражних керуючих здійснює державний орган з питань банкрутства та його територіальні органи шляхом проведення планових і позапланових виїзних та невиїзних перевірок.

Відповідно до ~law25~ позапланові виїзні та невиїзні перевірки здійснюються за зверненнями громадян чи юридичних осіб, якщо з таких звернень вбачається необхідність проведення додаткового контролю з боку державного органу з питань банкрутства. Для проведення невиїзної перевірки державний орган з питань банкрутства надсилає арбітражному керуючому (розпоряднику майна, керуючому санацією, ліквідатору) письмовий запит у межах предмета звернення. У зазначений в запиті строк арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, ліквідатор) надсилає державному органу з питань банкрутства вмотивовану відповідь та копії відповідних документів.

У перевірках беруть участь представники державного органу з питань банкрутства та його територіальних органів з можливістю залучення найбільш досвідчених і висококваліфікованих арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) у порядку, встановленому державним органом з питань банкрутства (частина третя статті 106).

За приписами ~law26~ державний орган з питань банкрутства сприяє створенню організаційних, економічних, інших умов, необхідних для реалізації процедур відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом, у тому числі процедур банкрутства державних підприємств та підприємств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує п'ятдесят відсотків; організовує систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів); установлює вимоги для отримання свідоцтва на право здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора); здійснює інші передбачені законодавством повноваження.

Постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228 затверджено Положення про Міністерство юстиції України, відповідно до пунктів 1,3,10 якого Мін'юст є державним органом з питань банкрутства та здійснює державну політику з питань банкрутства у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, здійснює організацію і контроль за їх виконанням.

Відповідно до підпункту 50 пункту 4 Положення № 228 Мін'юст як державний орган з питань банкрутства здійснює контроль за діяльністю арбітражних керуючих.

У свою чергу, пунктом 4.29 Положення про Головні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Мін'юсту від 23 червня 2011 року № 1707/5, передбачено, що головне управління юстиції відповідно до покладених на нього завдань здійснює за дорученням Міністерства юстиції України контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів).

Так, з метою реалізації повноважень щодо здійснення контролю за діяльністю арбітражних керуючих, а також деталізації та уточнення порядку реалізації таких повноважень, Мін'юст наказом від 27 червня 2013 року № 1284/5 затвердив Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів).

Відповідно до пункту 2.1 Порядку № 1284/5 контроль за діяльністю арбітражних керуючих здійснюється шляхом проведення планових і позапланових перевірок.

Згідно з абзацом 5 пункту 2.6 Порядку № 1284/5 підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, неподання у встановлений строк арбітражним керуючим документів обов'язкової звітності.

Верховний Суд вважає, що абзац 5 пункту 2.6 Порядку № 1284/5 не суперечить ~law27~, а встановлює додаткову підставу для проведення позапланової перевірки у вигляді неподання у встановлений строк арбітражним керуючим документів обов'язкової звітності. Так, у ~law28~ не передбачено, що підстави для проведення позапланової перевірки арбітражних керуючих, визначені ~law29~, є вичерпними.

Крім того, перелік повноважень Мін'юсту, як державного органу з питань банкрутства, не є вичерпним. Зокрема, відповідно до абзацу 10 ~law30~ державний орган з питань банкрутства може здійснювати інші передбачені законодавством повноваження, у тому числі, щодо прийняття порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих.

Більше того, Порядок № 1284/5 є чинним і судом не скасований, а тому підлягає застосуванню під час здійснення контролю за діяльністю арбітражних керуючих.

Відтак, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що встановлення Порядком № 1284/5 додаткових підстав для проведення позапланової перевірки діяльності арбітражних керуючих суперечить вимогам ~law31~.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що Мін'юст мав правові підстави для призначення проведення позапланової перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 згідно з абзацу 5 пункту 2.6 Порядку № 1284/5, у зв'язку з неподанням ним у встановлений строк документів обов'язкової звітності.

З огляду на це, наказ Головного управління юстиції в Одеській області від 08 серпня 2014 року № 460/03-07 (зі змінами, внесеними наказом Головного управління юстиції в Одеській області від 14 серпня 2014 року № 476/03-07), яким призначено проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 в період з 26 по 28 серпня 2014 року є правомірним.

Водночас, Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи скаржника про те, що наказ на проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, а тому не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства як рішення суб'єкта владних повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 17 КАС України в редакції до 15 грудня 2017 року, компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.

Наказ керівника про призначення позапланової перевірки видається ним на реалізацію своїх повноважень. При цьому, такий наказ є документом, за умови надання якого особі, яку перевіряють, перевіряючий орган має право приступити до проведення перевірки.

В силу ~law32~ у разі виявлення під час перевірки порушень норм законодавства в роботі арбітражного керуючого, державний орган з питань банкрутства може зупинити діяльність арбітражного керуючого та передати матеріали на розгляд дисциплінарній комісії для накладення на порушника дисциплінарних стягнень.

Отже, видання наказу про проведення позапланової перевірки арбітражного керуючого безпосередньо призводить до виникнення певних обов'язків у цієї особи, та в результаті реалізації такого наказу, може зумовити настання відповідних наслідків.

Тому, спірний наказ є таким, що має правове значення, а отже, є актом у розумінні пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України в редакції до 15 грудня 2017 року.

На підставі пункту 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Оскільки судові рішення у цій справі ухвалені з порушенням норм матеріального права, колегія суддів Верховного Суду вбачає наявність підстав для їх скасування із прийняттям нового рішення.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Ураховуючи, що суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб'єктом владних повноважень, у силу частини 2 статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб'єктом владних повноважень вищезазначених витрат, підстави для їх стягнення з позивача відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Одеській області задовольнити.

2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року скасувати.

3. Ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання протиправним і скасування наказу, визнання протиправними дій - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.........................................

В. М. Соколов

О. А. Губська

А. Г. Загороднюк,

Судді Верховного Суду