Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.07.2019 року у справі №1440/1820/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 листопада 2019 року

Київ

справа №1440/1820/18

адміністративне провадження №К/9901/22571/19

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:

суддя-доповідач Гусак М. Б.,

судді Гімон М. М., Блажівська Н. Є.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року у справі № 1440/1820/18 за позовом Служби автомобільних доріг у Миколаївській області до Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "РОСТДОРСТРОЙ", Товариство з обмеженою відповідальністю "БУДІВЕЛЬНА КОМПАНІЯ "ДОРЛІДЕР", Товариство з обмеженою відповідальністю "Шляхове будівництво "Альтком ", Державне підприємство "Миколаївський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" та Товариство з обмеженою відповідальністю "Миколаївавтодор", про визнання протиправними дій та скасування вимоги,

УСТАНОВИЛА:

Служба автомобільних доріг у Миколаївській області звернулась до суду з позовом, в якому просила: визнати протиправними дії Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області (далі - Держаудитслужба) по внесенню до Вимоги від 31 січня 2018 року №15-14-06-14/397 та Акта ревізії від 28 грудня 2017 року №15-14-11/61 окремих питань фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Миколаївській області за період із 1 березня 2015 року по 30 вересня 2017 року відомостей, які не відповідають законодавству та фактичним обставинам справи; скасувати Вимогу Держаудитслужби від 31 січня 2018 року № 15 14-06-14/397.

На обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що дії відповідача по включенню до акта ревізії і Вимоги інформації про виявлені порушення, та в цілому зміст самої Вимоги є протиправними, такими, що прямо суперечать вимогам законодавства.

Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 11 березня 2019 року у задоволенні позову відмовив.

На обґрунтування свого рішення суд зазначив, що відповідач пред'явив вимогу позивачу, яка вказує на виявлені збитки та їхній розмір; зміст спірної вимоги, її правова природа та навантаження свідчать про відсутність порушень прав та інтересів позивача діями та вимогою відповідача; акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень та не породжує правових наслідків для підконтрольної установи, а тому не може бути предметом оскарження.

Постановою від 11 червня 2019 року П'ятий апеляційний адміністративний суд скасував рішення суду першої інстанції, позовні вимоги задовольнив частково: визнав протиправною та скасував Вимогу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області від 31 січня 2018 року №15-14-06-14/397, у решті позову - відмовив.

Задовольняючи частково позовні вимоги, апеляційний суд, виходив із того, що оскаржувана вимога, яка є індивідуально-правовим актом, породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована та носить обов'язковий характер. При цьому, визнавши можливим розгляд спору щодо оскарження вимоги органу державного фінансового контролю, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ця вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою (зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку, відповідач не вказав які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених порушень).

Не погодившись із постановою апеляційного суду, Держаудитслужба подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права цим судом при розгляді справи, просить скасувати постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року в частині задоволення позовних вимог, справу направити на новий розгляд до цього суду.

Служба автомобільних доріг у Миколаївській області подала відзив на касаційну скаргу, в якому вказує на законність та обґрунтованість постанови апеляційного суду та просить залишити касаційну скаргу без задоволення.

Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, обґрунтованість оскаржуваного судового рішення у межах наведених у касаційній скарзі доводів, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Суди встановили, що відповідно до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на III квартал 2017 року посадові особи цього органу провели планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період із 1 березня 2015 року по 30 вересня 2017 року, за наслідками якої складено акт від 28 грудня 2017 року №15-14-11/61.

31 січня 2018 року відповідач на підставі висновків цього акта прийняв вимогу №15-14-06-14/397 щодо усунення порушень законодавства, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та вимогу щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.

Згідно з частиною 1 статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За змістом частиною 1 статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги.

Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов'язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.

У справі, що розглядається, Держаудитслужба пред'явила до підконтрольної установи вимогу про усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії.

При цьому у своїх вимогах вона вказує на виявлені збитки, їх розмір та зобов'язання Служби автомобільних доріг у Миколаївській області вжити заходів щодо усунення виявлених порушень. Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.

Ураховуючи наведене, апеляційний суд помилково скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Згідно з пункту 4 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Південного офісу Державної аудиторської служби в Миколаївській області задовольнити частково.

2. Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року скасувати, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. Б. Гусак

Судді: М. М. Гімон

Н. Є. Блажівська