Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.05.2019 року у справі №826/10005/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 826/10005/18

адміністративне провадження № К/9901/11540/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А. Г.,

суддів - Єресько Л. О., Соколова В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року (суддя Келеберда В. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року (судді: Собків Я. М., Ісаєнко Ю. А., Файдюк В. В. ) у справі

за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_4, ОСОБА_12 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

ОСОБА_1, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_4, ОСОБА_12, ОСОБА_13 (далі - позивачі) звернулись до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просили визнати незаконною (такою, що не відповідає актам вищої юридичної сили) та скасувати постанову НКРЕКП №1513 від 28 грудня 2017 року "Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на 2018 рік".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що проєкт постанови оприлюднений лише 28 грудня 2017 року, тобто в день її прийняття. До цього часу наявним було лише обґрунтування проєкту постанови, що позбавляло зацікавлених осіб можливості ознайомитись з розміром прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії, яку планувалося встановити на 2018 рік. Такі дії відповідача, на думку позивачів, є прямим порушенням норм закону, оскільки постановою встановлюються нові підвищені ціни (тарифи) на електричну енергетику, а отже, така постанова мала обов'язково опубліковуватись на офіційному веб-сайті НКРЕКП у встановленому порядку для того, щоб всі заінтересовані особи мали змогу висловлення своїх зауважень.

Також, позивачі вказали, що прийнята відповідачем постанова не відповідає Порядку формування прогнозованої оптової ціни електричної енергії, затвердженому 03 березня 2016 року постановою НКРЕКП від №289, яку зареєстровано в Міністерстві юстиції України 23 березня 2016 року за №428/28558 та прийнята з порушенням строку, який передбачено зазначеним Порядком для затвердження та оприлюднення постанови.

Крім того, на думку позивачів, ціна вугілля з індексом API2, що використовується при формуванні прогнозованої оптової ринкової ціни (далі - ОРЦ), має братись з першоджерел, тобто від міжнародних агенцій, а не від українського підприємства ДП "Держвуглепостач".

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції щодо наявності поважних причин, за яких винесене на розгляд засідання НКРЕКП 23 листопада 2017 року питання про затвердження прогнозованої оптової ціни на 2018 рік не було розглянуто і не могло бути розглянуто до відновлення правомочності НКРЕКП. В порушення статті 14 Закону про НКРЕКП проєкт рішення про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії на 2018 рік не був оприлюднений не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання, проте таке порушення не пов'язане з діями чи бездіяльністю відповідача, оскільки причини за яких допущене порушення є об'єктивними і такими, що знаходяться за межами контролю НКРЕКП з огляду на те, що показники, які беруть участь у формуванні прогнозованої ОРЦ, були отримані відповідачем лише 27 грудня 2017 року. Аналогічно суд першої інстанції дав оцінку порушенням НКРЕКП пункту 5.1 Порядку щодо недоведення до відома енергопостачальників та оптового постачальника електричної енергії прогнозованої оптової ринкової ціни на розрахунковий рік (поквартально) не пізніше ніж за 10 днів до початку планового періоду: у відведений строк (за 10 днів до початку планового періоду, тобто не пізніше 21 жовтня 2017 року), оскільки НКРЕКП була неправомочна приймати рішення: не мала у своєму розпорядженні необхідних показників, що беруть участь у формування прогнозованої ОРЦ, тобто - причини за яких допущене порушення є об'єктивними і такими, що знаходяться за межами контролю НКРЕКП. Крім того, суди зазначили, що позивачами не доведено, що використана НКРЕКП інформація щодо динаміки ринку енергетичного вугілля, у тому числі індекси АРІ2 на умовах CIF в основних портах Західної Європи Амстердам - Роттердам - Антверпен, відрізняється від інформації ДП "Держвуглепостач".

Також рішення судів мотивовано тим, що оскаржувана постанова від 28 грудня 2017 року №1513 є актом ненормативного характеру та породжує права і обов'язки тільки у тих суб'єктів, яким адресована, а саме - ліцензіатам, що здійснюють господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території (п. 2 Постанови). Врахувавши висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, суди дійшли висновку, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується (постанова ВСУ від 11 листопада 2015 року №21-2926а15). Постанова від 28 грудня 2017 року №1513 безпосередньо позивачів не стосується.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі позивач вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Позивачі вказують на те, що судом першої інстанції проігноровано, а судом апеляційної інстанції не виправлено те, що предметом оскарження є нормативно-правовий акт з підстав його невідповідності акту вищої юридичної сили, що виключає розгляд цієї справи в порядку спрощеного провадження. Суд першої інстанції, розглянувши справу в порядку спрощеного провадження, відмовив позивачам у доступі до правосуддя через надмірний формалізм, і тим самим порушив статтю 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Рим, 1950).

Скаржники стверджують, що невірний висновок суду щодо оскаржуваної постанови позбавив їх права на подачу відповіді на відзив відповідно до статті 163 КАС України, а також проведення підготовчого засідання відповідно до статті 180 КАС України, в ході якого можна було б з'ясувати ті обставини, які входять до предмету доказування, вирішити питання про надання сторонами чи витребування додаткових доказів.

На переконання скаржників, суд апеляційної інстанції з порушенням вимог частин 2 , 4 статті 308 КАС України помилково, окремо не вирішивши питання приєднання і дослідження доказів у суді апеляційної інстанції, які не могли бути приєднані до матеріалів справи саме із вини суду першої інстанції, і були приєднані із відповідним обґрунтуванням до апеляційної скарги в порядку частини 4 статті 296 КАС України - не виправив вказані помилки.

Позиція інших учасників справи.

Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивачів, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивачів та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду цих касаційних скарг у наступному складі: суддя - доповідач - Стародуб О. П., судді: Анцупова Т. О., Кравчук В. М.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року № 167/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл на підставі службової записки судді-доповідача Стародуба О. П. від 28 січня 2020 року №230/0/64-20 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ у зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т. О. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №13), які входять до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду цих касаційних скарг у наступному складі: суддя - доповідач - Стародуб О. П., судді: Кравчук В. М., Єзеров А. А.

Ухвалою Верховного Суду від 02 червня 2020 року задоволено заяви суддів Стародуба О. П., Єзерова А. А., Кравчука В. М. про самовідвід.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року № 908/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв'язку з постановленням ухвали Верховного Суду від 02 червня 2020 року про відведення суддів Стародуба О. П., Єзерова А. А., Кравчука В. М.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., судді: Єресько Л. О., Соколов В. М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28 жовтня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

28 грудня 2017 року на засіданні Національної комісії, що здійснює Державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову №1513 "Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на 2018 рік", якою постановлено:

1. Затвердити на 2018 рік прогнозовану оптову ринкову ціну електричної енергії на рівні 1 561,99 грн за 1 МВтЧгод (без ПДВ) з розбивкою на квартали: І квартал - 1 495,46 грн. за 1 МВтЧгод (без ПДВ); II квартал - 1 586,69 грн за 1 МВтЧгод (без ПДВ); ІІІ квартал - 1 586,69 грн за 1 МВтЧгод (без ПДВ); IV квартал - 1
586,69 грн за 1 МВтЧгод (без ПДВ).

2. Ліцензіатам, що здійснюють господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території, застосовувати цю прогнозовану оптову ринкову ціну при розрахунку роздрібних цін на електричну енергію згідно з Ліцензійними умовами провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затвердженими постановою НКРЕКП від 13 квітня 2017 року №504.

3. Ця постанова набирає чинності з 01 січня 2018 року.

Позивачі звертали увагу, що оскільки оскаржуваною постановою встановлюються нові підвищені ціни (тарифи) на електричну енергетику, її необхідно обов'язково опубліковувати на офіційному веб-сайті НКРЕКП у встановленому порядку для того, щоб всі заінтересовані особи мали змогу висловлення своїх зауважень, проте проєкт постанови оприлюднений лише 28 грудня 2017 року, тобто в день її прийняття.

Крім того, на думку позивачів, оскаржувана постанова відповідачем була прийнята з порушенням строку, а ціна вугілля з індексом API2, що використовується при формуванні прогнозованої оптової ринкової ціни, має братись з першоджерел, а не від українського підприємства ДП "Держвуглепостач".

Наявність вищевказаних, на думку позивачів, порушень стало підставою для звернення з цим адміністративним позовом до суду.

Релевантні джерела права та акти їх застосування.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 11 Закону України "Про електроенергетику", органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, регулює діяльність суб'єктів природних монополій у сфері електроенергетики та господарюючих суб'єктів, які діють на суміжних ринках, а також виконує інші функції відповідно до законодавства.

При цьому, відповідно до абзацу 5 частини 1 статті 12 Закону України "Про електроенергетику", основними завданнями національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є, зокрема, участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування оптового ринку електроенергії України; забезпечення проведення цінової та тарифної політики в електроенергетиці в межах повноважень, визначених законодавством.

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України "Про природні монополії", державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у частини 1 статті 4 Закону України "Про природні монополії", здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до частини 1 статті 4 Закону України "Про природні монополії", з особливостями, встановленими законом.

Статтею 11 Закону України "Про природні монополії" передбачено, що національні комісії регулювання природних монополій (далі - комісії) є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Відповідно до частин 1 , 5 , 6 статті 17 Закону України "Про електроенергетику", формування оптових тарифів на електричну енергію здійснюється на оптовому ринку електричної енергії України згідно з договором.

Тарифи на централізоване диспетчерське (оперативно-технологічне) управління, на передачу і розподіл електричної енергії регулюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Тарифи на постачання електричної енергії енергопостачальником, що здійснює господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території, регулюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі за текстом - ~law33~), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

~law34~ закріплено наступне:

1. Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

2. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

3. Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Відповідно до положень ~law35~ (у редакції, що діяла на час розгляду справи) рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження.

Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.

Указом Президента України №715/2014 від 10 вересня 2014 року затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Положення №715/2014).

Пунктом 13 Положення №715/2014 визначено, що рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.

Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.

Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.

Рішення НКРЕКП можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

Предметом судового контролю у цій справі є постанова НКРЕКП №1513 від 28 грудня 2017 року "Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на 2018 рік".

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні спору стосовно законності дій відповідачів та наявності повноважень на прийняття оскаржуваних актів, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.

Частинами 1, 2 статті 12 КАС України встановлено, що адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими Частинами 1, 2 статті 12 КАС України, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного). Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

Як визначено частиною 4 цієї статті, виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених Частинами 1, 2 статті 12 КАС України (пункт 1).

Крім того, відповідно до норми частини 2 статті 257 КАС України, за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Згідно з частиною 4 статті 257 КАС України, за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених частиною 4 статті 257 КАС України (пункт 1).

Також, частиною 1 статті 264 КАС України, якою визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень, передбачено, що правила цієї статті поширюються, у тому числі, на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень (пункт 2).

Частиною 8 статті 264 КАС України встановлено, що адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Таким чином, за загальним правилом, спори з приводу оскарження нормативно-правового акту не можуть бути розглянуті судом за правилами спрощеного позовного провадження, а повинні розглядатися лише за правилами загального позовного провадження.

Винятки, за умови існування яких наведені справи можуть бути розглянути за правилами спрощеного позовного провадження мають бути прямо передбачені КАС України.

Постановляючи ухвалу про відкриття провадження у справі від 24 вересня 2018 року та ухвалу від 06 листопада 2018 року за наслідками розгляду заяви позивачів про зміну порядку вирішення справи суд першої інстанції, з якими погодився й апеляційний суд, дійшов до висновку, що спірна Постанова № 1513 від 28 грудня 2017 року не є нормативно-правовим актом.

До такого висновку суди дійли зважаючи на те, що спірна Постанова № 1513 від 28 грудня 2017 року не зареєстрована Міністерством юстиції України, як це передбачено Указом Президента України № 493/92 від 03 жовтня 1992 року "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (із змінами та доповненнями) та через те, що вона не встановлює норм права для невизначеного кола осіб.

Внаслідок такого висновку судом першої інстанції здійснено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Надаючи оцінку таким висновкам судів першої та апеляційної інстанції Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб'єктів, не вичерпують свою обов'язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв'язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду зробила у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18.

Визначаючись щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акту необхідно враховувати наступне.

Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб'єктів права.

Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:

· Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).

· Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб'єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).

· Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на

території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).

Стосовно Спеціальної дії нормативно-правових актів за колом осіб окремо слід зазначити, що нормативно-правові акти можуть поширюватися не лише на невизначене коло осіб, а й на певну категорію осіб (спеціальних суб'єктів) унаслідок диференціації правового регулювання. Такий спеціальний характер можуть мати як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правовий статус окремих категорій осіб (наприклад фізичні чи юридичні особи, які мають ліцензію (дозвіл) на право здійснення господарської діяльності в окремо визначеній сфері).

Приписи спірної Постанови НКРЕПК № 1513 від 28 грудня 2017 року стосуються прав та обов'язків ліцензіатів, що здійснюють господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території та поширюють свою дію на конкретні підприємства, у зв'язку з чим, за колом осіб на яких поширюється, ця постанова відповідає ознакам нормативно-правового акта.

При цьому судами першої та апеляційної інстанції не встановлено перелік ліцензіатів на яких поширюється спірна постанова та не враховано, що протягом її дії кількість ліцензіатів може змінюватися.

З приводу реєстрації Постанови НКРЕПК № 1513 від 28 грудня 2017 року Міністерством юстиції України необхідно зазначити наступне.

Відповідно до положень ~law36~ (у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження.

Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.

Пунктом 13 Положення №715/2014 визначено, що рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

У даному випадку спірна Постанови НКРЕПК № 1513 від 28 грудня 2017 року стосується прогнозованої оптової ціни електричної енергії.

Таким чином висновки судів стосовно того, що Постанова НКРЕПК № 1513 від 28 грудня 2017 року підлягала реєстрації Міністерством юстиції України, відповідно до Указу Президента України № 493/92 від 03 жовтня 1992 року "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (із змінами та доповненнями) є помилковими.

У матеріалах справи (т.3, а. с. 73-74) міститься лист Міністерства Юстиції України №45899/16896-22-18/9.1.2 від 14 листопада 2018 року щодо судового запиту Окружного адміністративного суду м. Києва №826/10005/18 від 08 жовтня 2018 року у якому відображено інформацію про норму ~law37~ та вказано, що спірна Постанова НКРЕПК № 1513 від 28 грудня 2017 року у нормативній базі Міністерства юстиції відсутня. Інформація про те, що Постанова НКРЕПК № 1513 від 28 грудня 2017 року не встановлює норм права для невизначеного кола осіб, а отже не є нормативно-правовим актом, як зазначив суд апеляційної інстанції в своїй постанові, у зазначеному листі Міністерства Юстиції України відсутня.

Також необхідно зазначити, що відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Спірна Постанови НКРЕПК № 1513 від 28 грудня 2017 року відповідає визначеним цією нормою КАС України критеріям, а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Суд апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду на вказані обставини уваги не звернув. Попри наявність в апеляційній скарзі позивачів доводів з приводу того, що оспорювана постанова є нормативно-правовим актом, належної оцінки таким доводам не було надано у постанові від 25 березня 2019 року. Як наслідок, суд апеляційної інстанції не скасував рішення суду першої та не ухвалив нове, як це передбачалося пунктом 7 частини 3 статті 317 КАС України.

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - ~law39~).

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень ~law40~ касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності ~law41~, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності ~law42~.

Враховуючи вказане, застосуванню підлягає стаття 353 КАС України в редакції, що діяла до 08 лютого 2020 року.

Згідно з пунктом 8 частини 3 статті 353 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

З огляду на викладене, а також враховуючи приписи частини 3 статті 353 КАС України, колегія суддів касаційного суду приходить до висновку про допущення судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

У зв'язку з цим, суд касаційної інстанції не бере до уваги всі решта доводів, що містяться у поданих касаційних скаргах, адже зазначені порушення норм процесуального права унеможливлюють здійснення касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень по суті прийнятого рішення та викладених у них висновків щодо застосування норм матеріального права.

Під час розгляду справи судам необхідно забезпечити дотримання порядку розгляду справи, з'ясувавши наявність порушених прав позивачів у спорі, інші обставини справи, перевіривши їх доказами.

Керуючись ст.ст. 344, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А. Г. Загороднюк

Судді: Л. О. Єресько

В. М. Соколов