Что нужно знать о рыночном надзоре

ЧТО НУЖНО ЗНАТЬ О РЫНОЧНОМ НАДЗОРЕ.

Не секрет, что субъекты хозяйствования находятся в состоянии перманентного ожидания визита различного рода контролеров. Визит фискалов, например, воспринимается более-менее обыденно, скорее как процедура, неприятная, но от которой никуда не денешься. А приходилось ли Вам сталкиваться с такими экзотическими, для большинства предпринимателей, процедурами контроля как рыночный надзор и органами его осуществляющими? Кому ожидать и чем грозит визит органов рыночного надзора? На эти и другие вопросы, связанные с рыночным надзором – ответим в сегодняшней статье.

Что такое рыночный надзор и кто его осуществляет?

Рыночный надзор представляет собой контроль, осуществляемый уполномоченными государственными органами, за безопасностью непищевой продукции, ее соответствием техническим регламентам. На законодательном уровне основные принципы обеспечения безопасности непищевой продукции, а также порядок осуществления контрольных мероприятий закреплены в Законе о безопасности продукции[1] и Законе о рыночном надзоре[2].

Каждый орган рыночного надзора имеет свою сферу ответственности, под которой понимаются виды контролируемой органом продукции. На сегодняшний день сферы ответственности органов рыночного надзора и сами органы установлены Кабмином в Постановлении № 573[3]. Так, органами рыночного надзора являются: Государственная инспекция Украины по безопасности на морском и речном транспорте (Укрморречинспекция), Национальная комиссия регулирования связи (НКРС), Государственная служба по вопросам безопасности пищевых продуктов и защите потребителей, Государственная служба по вопросам труда (Гоструда), Государственная инспекция по вопросам защиты прав потребителей (Госпотребинспекция), Госслужба Украины по лекарственным средствам (Гослекслужба), Государственная архитектурно-строительная инспекция Украины (Госархстройинспекция), Государственная инспекция сельского хозяйства Украины (Госсельхозинспекция), Государственная инспекция ядерного регулирования Украины (Госатомрегулирования). Следует отметить, что указанный перечень в ближайшее время претерпит изменений, т.к. в настоящий момент идет процесс оптимизации центральных органов исполнительной власти. Так, ликвидируется Госсельхозинспекция, с передачей своих «рыночно-надзорных» функций Госслужбе безопасности на транспорте. Госпотребинспекция будет реорганизована путем слияния с Госветфитослужбой и Госсанэпидслужбой в Государственную службу по вопросам безопасности пищевых продуктов и защите потребителей.

Изо всех существующих на сегодня органов рыночного надзора наибольшая сфера ответственности закреплена за Государственной инспекцией по вопросам защиты прав потребителей (Госпотребинспекцией). Госпотребинспекция осуществляет рыночный надзор как за продукцией, являющейся объектом технических регламентов, так и за продукцией, не являющейся объектом технических регламентов и не включенной в сферу ответственности других органов рыночного надзора.

Сфера распространения рыночного надзора.

Рыночный надзор распространяется на всю непищевую продукцию, исключение составляют: 1) услуги и работы; 2) пищевые продукты, пищевые добавки, ароматизаторы, диетические добавки и вспомогательные материалы для переработки пищевых продуктов; 3) продукты животного происхождения; 4) кормы, кормовые добавки и премиксы; 5) живые растения и животные; 6) продукция человеческого, растительного и животного происхождения, которая непосредственно используется в качестве репродуктивного материала или предназначена для воссоздания; 7) спирт, алкогольные напитки и табачные изделия; 8) лекарственные средства и ветеринарные препараты; 9) наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги и прекурсоры; 10) ядерные материалы, специальные материалы, которые расщепляются, другая продукция в сфере использования ядерной энергии; 11) изделия военного назначения; 12) объекты градостроения; 14) продукция бывшая в употреблении, предметы антиквариата, продукция, подлежащая ремонту или восстановлению перед ее использованием.

По субъектному составу государственный рыночный надзор распространяется на импортеров, производителей, распространителей продукции, т.е. на всех субъектов хозяйствования, задействованных в последовательной цепи поставки продукции от производителя (импортера) к конечному потребителю. Все перечисленные субъекты обязаны выпускать в обращение и распространять только безопасную продукцию, отвечающую требованиям технических регламентов, которые на нее распространяются.

Рыночный надзор осуществляется в отношении всей непищевой продукции – как за той, для которой утверждены технические регламенты, так и не имеющей таковых. В случаях, когда для определенной продукции отсутствуют технические регламенты, она считается безопасной, пока орган государственного рыночного надзора не докажет обратное.

Что же такое технический регламент? Законодатель дает следующее определение техническому регламенту – это нормативно-правовой акт, в котором определены характеристики продукции или связанные с ними процессы и методы производства, включая соответствующие процедурные положения, соблюдение которых является обязательным. Технический регламент может также включать или исключительно касаться требований к терминологии, обозначению, упаковке, маркировке или этикетированию в той мере, в которой они применяются к продукции, процессу или методу производства (ст. 1 Закона о технических регламентах[4]). На сегодняшний день в Украине существует более 40 технических регламентов, ознакомиться с реестром технических регламентов можно на официальном веб-сайте Минэкономразвития Украины.

Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждают документы о соответствии, которыми являются: декларация соответствия, протокол испытаний, отчет, заключение, свидетельство, сертификат соответствия или любой другой документ, подтверждающий выполнение определенных требований, касающихся данной продукциии (Закон о технических регламентах). Удостоверяет соответствие продукции требованиям технических регламентов, которые распространяются на нее, знак соответствия техническим регламентам (ст. 1 Закона о технических регламентах), описание и правила применения знака утверждены Постановлением КМУ № 1184[5]. Знак соответствия имеет следующий вид:

Знак наносится на продукцию или на табличку с ее техническими данными таким образом, чтобы он был видимым, разборчивым и несмываемым. В случае если это невозможно или неоправданно из-за характера продукции, знак соответствия наносится на упаковку и на сопроводительные документы, если такие документы предусмотрены соответствующим техническим регламентом.

Мероприятия рыночного надзора.

Основными мероприятиями рыночного надзора являются проверки характеристик продукции (в т.ч. отбор образцов и их экспертиза) и, принимаемые на основании выводов проверки характеристик продукции, ограничительные (корректировочные) меры (ограничение, запрет представления продукции на рынке, изъятие продукции из оборота, отзыв продукции) (ст. 22 Закона о рыночном надзоре).

Проверки характеристик продукции могут быть плановыми и внеплановыми, выездными и невыездными (по месту расположения органа рыночного надзора). У распространителей продукции проводятся как плановые, так и внеплановые проверки, а у производителей – только внеплановые. Напомним, что для целей рыночного надзора под производителем понимается и импортер (если производитель-нерезидент Украины, не имеющий своего уполномоченного представителя в Украине). Во время проверок характеристик продукции проводятся в основном документальные проверки, в случае необходимости - исследование образцов продукции, а при наличии оснований полагать, что продукция является опасной, представляет риск и/или не соответствует установленным требованиям, - отбор и экспертиза (испытания) образцов продукции.

Во время невыездной проверки характеристик продукции, проверяются такие документы (их копии) и информация:

декларация соответствия (или иные документы о соответствии);

сопроводительная документация (в т.ч. инструкция по использованию продукции);

документы, дающие возможность отследить происхождение соответствующей продукции и ее дальнейший оборот (договоры, товарно-сопроводительная документация и т.п.);

техническая документация на соответствующую продукцию, предусмотренная техническим регламентом и т.д.

Обратите внимание, что Законом о рыночном надзоре субъекты хозяйствования обременены обязанностью по хранению документов, дающих возможность отследить происхождение соответствующей продукции и ее дальнейшее обращение. Срок хранения определяется соответствующим техническим регламентом, а в случае отсутствия в регламенте срока – 10 лет с момента выпуска в обращение или со дня получения продукции. Не предоставление документов на приобретение продукции, в случае если к безопасности продукции возникнут вопросы и производителя не удастся установить, грозит субъекту хозяйствования штрафными санкциями как лицу, осуществившему выпуск в обращение такой небезопасной продукции.

Срок проведения выездных проверок характеристик продукции не может быть продлен, и не может превышать у распространителя – 2 рабочих дней, а у производителя – 3 рабочих дней.

Документами, при наличии которых проводятся проверки, являются служебное удостоверение, направление на проведение проверки и приказ, которые принимаются и оформляются в соответствии с Законом о принципах государственного надзора[6]. Отсутствие указанных документов может служить основанием для отказа в допуске к проведению проверки. Следует иметь в виду, что положения Закона о принципах государственного надзора распространяются на мероприятия рыночного надзора, за исключением случаев прямо предусмотренных этим законом. Это означает, что субъекты хозяйствования имеют право присутствовать во время осуществления мероприятий, фиксировать процесс их осуществления или каждое отдельное действие средствами аудио- и видеотехники, не препятствуя осуществлению такого мероприятия, обжаловать действия, решения и иметь иные права, предусмотренные данным законом.

Кроме того, для обеспечения соответствия продукции, установленным требованиям при ее ввозе на таможенную территорию Украины применяется государственный контроль продукции. Он проводится в зонах таможенного контроля. Во время контроля фискальные органы проводят документальные проверки и выборочные обследования образцов продукции (визуальный осмотр). При этом учитывается информация, предоставленная им органами рыночного надзора (ст. 37 Закона о рыночном надзоре).

Фискальный орган может приостановить таможенное оформление продукции в случае отсутствия документации, которая должна сопровождать продукцию на рынке, при отсутствии или ненадлежащем нанесении знака соответствия, если его нанесение на продукцию предусмотрено техническим регламентом на соответствующий вид продукции.

Фискальный орган сообщает органу рыночного надзора о приостановлении таможенного оформления продукции, что является основанием для проведения последним проверки характеристик продукции, таможенное оформление которой приостановлено. Если в течение трех рабочих дней со дня приостановления таможенного оформления фискальный орган, который приостановил таможенное оформление, не получит от соответствующего органа рыночного надзора сообщение о любых принятых им мерах в отношении этой продукции, то такая продукция подлежит таможенному оформлению в установленном порядке.

Оформление результатов проверки

По результатам проверок орган рыночного надзора может применить ограничительные (корректирующие) меры:

по приведению продукции в соответствие с требованиями;

по предупреждению производителем и/или распространителем продукции потребителей (пользователей) о рисках, которые несет продукция;

по запрещению введения в оборот опасной продукции;

по изъятию из оборота опасной продукции и предупреждению потребителей (пользователей) о рисках, которых представляет эта продукция;

по отзыву опасной продукции из оборота и по ее уничтожению. Отзыв продукции применяется как исключительная мера, если принятые производителем или распространителем меры являются недостаточными для предотвращения или избежания соответствующих рисков, которые представляет продукция.

По замыслу законодателя, ограничительные (корректирующие) меры по обеспечению безопасности продукции, должны применяться пропорционально уровню угрозы соответствующей продукции общественным интересам.

Однако если выявлены нарушения, вышеуказанные меры не все, что ожидает нерадивого распространителя или производителя. И Закон о рыночном надзоре, и Закон о безопасности продукции устанавливают весьма ощутимые финансовые санкции для нарушителей их требований – от 1 275 грн. до 85 000 грн. Размер штрафных санкций зависит от опасности совершенного правонарушения для общественных интересов, повторности совершения, своевременности реагирования на ограничительные (корректирующие) меры, но в каждом случае нарушения штраф имеет нижний и верхний пределы, которые отличаются «в среднем» в 2-3 раза.

Хотелось бы обратить внимание на то, что оба закона содержат основания для освобождения от ответственности (ст. 16 Закона о безопасности продукции, ст. 45 Закона о рыночном надзоре). Для субъекта хозяйствования такими основаниями будут доказательства того, что нарушение произошло не по его вине (например, он не вводил продукцию в обращение, продукция стала опасной вследствие действий или бездействия иных лиц, или обстоятельств непреодолимой силы и т.д.).

Помимо всего прочего органы рыночного надзора осуществляют контроль за выполнением субъектами хозяйствования решений о применении ограничительных (корректирующих) мер. Так, в определенный решением срок, субъект хозяйствования должен предоставить органу рыночного надзора, принявшему решение, информацию о его выполнении. В случае не предоставления информации или предоставления информации, которой недостаточно для подтверждения результативности исполнения решения, а также при наличии обоснованных сомнений в достоверности предоставленной информации, может быть проведена выездная проверка состояния исполнения решения. Обращаем внимание, что

Штрафы, налагаемые органами рыночного надзора, подлежат уплате в пятнадцатидневный срок, в противном случае они подлежат взысканию в судебном порядке. В судебном же порядке, решения о наложении таких штрафов могут быть обжалованы.

Обжалование результатов проверок

Чаще всего в ходе проверок фиксируются такие нарушения как:

выпуск в обращение продукции, не соответствующей установленным требованиям;

распространение продукции, на которой отсутствует знак соответствия, если его нанесение предусмотрено техническим регламентом;

распространение продукции, в отношении которой ненадлежащим образом применен знак соответствия.

И если Вы уверены, что выводы проверяющих ошибочны, а примененные к Вам штрафные санкции вкупе с ограничительными мерами – безосновательны, то - обращайтесь в суд. Медлить с обжалованием не стоит, поскольку в случае неуплаты штрафа в 15-ти дневный срок, орган рыночного надзора может предъявить иск о взыскании такого штрафа. Кроме того, не отреагировав (выполнением или обжалованием) на решение о применении ограничительных (корректировочных) мер, в установленный срок, ждите новой проверки и нового, но уже увеличенного штрафа.

Итак, обжалуем. По своей правовой природе спор с органом рыночного надзора об обжаловании его действий (бездействий), решений является публично-правовым, а поэтому будет рассматриваться в порядке административного судопроизводства.

Несомненно, обстоятельства каждого судебного дела по своему уникальны, поэтому универсального способа защиты в споре с органом рыночного надзора не существует. Тем не менее, учитывать существующую позитивную практику административных судов все же стоит.

Нередки случаи, когда органы рыночного надзора ошибочно распространяют действие технического регламента на продукцию, которая под его действие не подпадает. Например, распространение действия технического регламента на продукцию зависит от содержания в продукции того или иного составляющего и для установления такого факта необходимо проведение экспертизы (определение Высшего административного суда Украины от 24.03.16 по делу № К/800/63310/14[7] (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/56845791). Или ошибочное распространение действия технического регламента на продукцию, которая по коду УКТ ВЭД не подпадает под его действие (определение Высшего административного суда Украины от 30.10.14 по делу № К/800/46343/13[8] (http://reyestr.court.gov.ua/Review/41429030).

Также следует критически относиться к выводам органов рыночного надзора об отсутствии знака соответствия на продукции и проверять такие выводы на соответствие требованиям технического регламента на такую продукцию. А именно, нанесение знака соответствия на упаковку вместо товара не является нарушением, если такой порядок нанесения предусмотрен соответствующим техническим регламентом (определение Киевского апелляционного административного суда от 07.08.14 по делу №826/14152/13-а[9] (http://reyestr.court.gov.ua/Review/40163950)).

Стоит обращать внимание и на момент выпуска продукции в обращение. Поскольку санкции, предусмотренные Законом о рыночном надзоре, могут быть применены к лицу, которое выпустило продукцию в обращение только после вступления в силу данного закона (определение Львовского апелляционного административного суда от 26.11.14 по делу № 11155/13[10] (http://reyestr.court.gov.ua/Review/41605003)).

Кроме того, обжалуя решения о наложении штрафов следует учитывать, что указанные штрафы по своей правовой природе являются административно-хозяйственными санкциями, а поэтому срок их применения ограничен - в течение шести месяцев со дня выявления нарушения, но не позднее одного года со дня нарушения (ст. 238, 250 ХКУ[12]). Этими нормами могут воспользоваться лица, которые осуществили выпуск продукции в обращение (производители, импортеры). При этом, срок применения административно-хозяйственных санкций будет исчисляться с момента выпуска продукции в обращение (фактически, первой поставки на рынке).

Выводы и рекомендации

Подводя итог, хотелось бы отметить, что как производителям, так и распространителям непищевой продукции необходимо четко понимать под действие каких технических регламентов подпадает производимая/реализуемая ими продукция. Для решения этой задачи, за неимением времени и желания, можно обратиться в орган по оценке соответствия. Реестр таких органов опубликован на сайте Минэкономразвития.

Выяснив, какие технические регламенты распространяются на Вашу продукцию, не забывайте, что их требования обязательны. Производство/распространение непищевой продукции, не отвечающей требованиям технических регламентов, влечет за собой наложение штрафов и ограничительных мер (вплоть до изъятия продукции из обращения и ее уничтожения).

Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждают документы о соответствии: декларация соответствии, протокол испытаний, отчет, заключение, свидетельство, сертификат соответствия или любой другой документ, подтверждающий выполнение определенных требований, касающихся продукции. Кроме этого, законодатель возложил на субъектов хозяйствования обязанность хранить документы, дающие возможность отследить происхождение продукции и ее дальнейшее обращение. Срок хранения определяется соответствующим техническим регламентом, а в случае отсутствия в регламенте срока – 10 лет с момента выпуска в обращение или со дня получения продукции. Соблюдение этой обязанности важно, поскольку при проведении проверки органом рыночного надзора в обязательном порядке изучаются документы о соответствии и документы, дающие возможность отследить происхождение соответствующей продукции и ее дальнейшее обращение.

[1] Закон Украины «Об общей безопасности непищевой продукции» от 02.12.2010 г. № 2736-VI.

[2] Закон Украины «О рыночном надзоре и контроле непищевой продукции» от 02.12.2010 г. № 2735-VI.

[3] Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении органов рыночного надзора и сфер их ответственности» от 01.06.2011 г. №573.

[4] Закон Украины «О технических регламентах и оценке соответствия» от 15.01.2015 г. № 124-VIII.

[5] Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении формы, описания знака соответствия техническим регламентам, правил и условий его нанесения» от 30.12.2015 г. №1184.

[6] Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V.

[7] http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/56845791.

[8] http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41429030.

[9] http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/40163950.

[10] http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41605003.

[11] Хозяйственный кодекс Украины от 16.01.2003 г. №436-IV.