Боротьбу з корупцією припинено. Сui prodest?

Статтею 1 Закону "Про основи національної безпеки України" встановлено, що поширення корупції — одна з основних загроз національній безпеці України, а боротьба з нею — запорука національної безпеки.

Це не просто слова: за даними всіх відомих світових рейтингів, стан в Україні з поширенням як корупції, так і її негативних наслідків плачевний. Ми, поряд із Нігерією та Камеруном, плетемося у хвості світової доброчесності, і від цього — більшість наших соціальних та політичних проблем. Фактично, ми на краю, за яким — економічна депресія, фінансовий дефолт, злидні та купа інших, м'яко кажучи, неприємностей. І це під час трагічних подій на сході, окупації Криму, нескінченних зрад і жертв...

Читайте статті: Боротьбу з корупцією скасовано (на півроку).

Звикаймо:ані я тобі, ані ти мені!

І ось на тлі такого законодавчого пафосу і такого реального життя наша влада на півроку, до 25 квітня 2015 р., залишає без жодного (!) правового регулювання питання запобігання корупції. Правові наслідки цього кроку будуть відчутні ще кілька років. Не вірите: уважно подивіться на текст профільного закону.

Дивно: українське суспільство, яке не перше десятиліття тяжко хворіє на корупцію і якому нарешті, на свято Покрови, подали таку-сяку надію на вилікування, має дякувати за втрату цієї надії саме головним державним борцям із корупцією.

Суть питання: у прикінцевих положеннях нового Закону "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 р. зазначено: цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців із дня набрання ним чинності; визнати такими, що втратили чинність, Закон "Про засади запобігання і протидії корупції", Закон "Про правила етичної поведінки".

Колись ми вже мали схожу правову ситуація, і вона так само була пов'язана з антикорупційним законодавством: один закон втратив чинність, а другий її набрав, але не діяв. Думаю, що хтось завжди робить це навмисно — аби підірвати довіру до нових антикорупційних законів і до державної влади агалом. А інші, через недостатню юридичну освіченість чи нехлюйство, просто не приділяють цьому належної уваги.

Нагадаю про 2009 р. Згідно з прикінцевими положеннями всіх трьох прийнятих тоді антикорупційних законів, кожен із них набирав чинності з дня опублікування і вводився в дію з 1 січня 2010 р. Тоді влада цього потребувала, щоб продемонструвати Раді Європі: мовляв, ми ратифікували антикорупційні конвенції та прийняли відповідні закони, які є вже чинними. Але вводити їх у дію влада ніяк не могла себе примусити, бо це для неї було як самій собі відрізати корисливу руку. Тому тоді й придумали вперше цю хитру юридичну формулу "набирає чинності з дня... та вводиться в дію з...".

Статтею 94 Конституції визначається порядок набрання законами чинності, суворе дотримання якого дає змогу реалізувати принципи законності і правової визначеності, а в ч. 1 ст. 152 Конституції йдеться про можливість визнання законів неконституційними, якщо було порушено встановлену Конституцією процедуру набрання ними чинності.

У процес же набрання чинності розглядуваними законами Верховна Рада у 2009 р. вперше включила такий елемент як "введення їх у дію". Але за такого підходу закони, які фактично, відповідно до Конституції, набули чинності, не набули обов'язкового характеру. Тобто вони стали чинними, але не діючими. За логікою законодавця — "ні живе, ні мертве".

Така правова невизначеність грубо порушує право громадян знати свої права і обов'язки (ст. 57 Конституції).

У зв'язку із зазначеним Верховний суд звернувся у 2009 р. до Конституційного суду по роз'яснення. І той, перекрутивши на м'ясорубці гривню, прокуратуру, совість і логіку, видав (рішення від 6 жовтня 2010 р.): "Системний аналіз цієї статті у взаємозв'язку з іншими нормами Конституції України свідчить, що введення закону в дію не з моменту набрання ним чинності, а з моменту окремо визначеного в ньому строку, з якого він застосовується, передбачено в розділі XV "Перехідні положення" Конституції України. Так, у пункті 11 цього розділу визначено, що частина перша статті 99 Конституції України вводиться в дію після введення національної грошової одиниці — гривні, а у пункті 9 — що прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію відповідних законів".

Таким чином, підбив підсумок Конституційний суд, "Основним Законом України передбачено порядок і строки набрання законом чинності, а також введення в дію окремих його положень. Виходячи з цього, законодавець, враховуючи різні обставини, може встановити іншу дату введення закону в дію. Отже, розмежування в оспорюваних законах моменту введення їх в дію і набрання ними чинності не суперечить положенням статті 57, частини п'ятої статті 94 Конституції України і не може тлумачитися як порушення встановленої Конституцією України процедури набрання цими законами чинності".

Що стосується втрати чинності Законом "Про засади запобігання і протидії корупції", то й таке ми вже бачили, — з
1 січня 2011 р. втратив чинність Закон "Про боротьбу з корупцією" від 5 жовтня 1995 р., а новий — на той час — Закон "Про засади запобігання і протидії корупції" від 7 квітня 2011 р. набрав чинності лише з 1 липня 2011 р. Отже, рівно півроку жоден антикорупційний закон не діяв.

Тепер ситуація точно повторюється. Прикрившись перед парламентськими виборами гучними і яскравими лозунгами про всеосяжну, нещадну, безкомпромісну боротьбу з корупцією, влада мовчки й надовго залишила без жодного правового регулювання важливі питання декларування майна, доходів і витрат (тобто крадіть, ніхто не спитає, де взяв), спеціальних перевірок кандидатів на державні посади (ласкаво просимо на державну службу з судимостями і без дипломів про вищу освіту), роботи близьких родичів на державній службі (дорогу непотизму і кумівству), проведення антикорупційної експертизи законопроектів (представники олігархату, продовжуйте лобіювати свої економічні інтереси) та інше. Свято для корупціонерів!

З цього випливає, що декларування майна, доходів і витрат ні за 2014-й, ні за 2015 р., за новим Законом, не відбудеться (станом на 1 квітня 2015 р., коли ніби треба подавати декларації, жоден закон цього не вимагатиме, а наступного року можна буде послатися на те, що відомості для декларацій відповідні суб'єкти не збирали, бо закон аж до 25 квітня 2015 р. цього не вимагав); декларування за новим законом розпочнеться лише з квітня 2016 р.

З цього випливає, що стаття 368-2 Кримінального кодексу "Незаконне збагачення", новою редакцією якої так довго залякували корупціонерів, не зможе бути застосованою аж до 2017 р. (бо у примітці до цієї статті вказано: значним перевищенням є сума, що в два або більше рази перевищує розмір доходу, зазначеного в декларації за відповідний період, поданій особою у порядку, встановленому Законом України "Про запобігання корупції").

З цього випливає, що до
25 квітня 2015 р. можна отримувати "подарунки" і "пожертви" від підлеглих та інших осіб, тобто підтримувати "корупційні піраміди" в тій самій формі.

З цього випливає, що тимчасово припиняють свою дію положення про обов'язковість звільнення корупціонерів із посад і зупиняється наповнення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, тобто корупціонери можуть повертатися на свої посади, а юридичним особам, спійманим на корупції, знову можна брати участь у тендерах.

З цього випливає, що члени сімей, куми і свати ще довго можуть триматися одне за одного на державній службі і в місцевому самоврядуванні, а ще — поєднувати державну службу з бізнесом та іншими цікавими заняттями.

З цього випливає продовження безкарності і безсовісності, продовження брехні, яка вже двічі стала причиною революцій у сучасній Україні.

Цікаво, що прийнятий, як і Закон "Про запобігання корупції", 14 жовтня 2014 р. Закон "Про Національне антикорупційне бюро України" набирає чинності через 3 місяці з дня його опублікування, тобто з
26 січня 2015 р., і окремого строку введення в дію не передбачає. Тим часом ці 2 закони змістово пов'язані між собою, і не введення дію одного з них спотворює або в окремих положеннях скасовує дію іншого.

Адже саме в першому з цих законів міститься визначення понять корупції та корупційного правопорушення, неправомірної вигоди і подарунка, який не є неправомірною вигодою, близької особи і члена сім'ї, перелік осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, прирівняних до них осіб тощо.

У положеннях же Закону "Про Національне антикорупційне бюро України", навпаки, містяться відсилання до положень Закону "Про запобігання корупції".

Наприклад, відповідно до нього директор Національного бюро звільняється з посади, зокрема, у разі невідповідності обмеженням, передбаченим Законом "Про запобігання корупції"; не можуть бути членами Комісії особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону "Про запобігання корупції", а особа, яка претендує на участь у конкурсі, подає заяву про участь у конкурсі з наданням згоди на проведення спеціальної перевірки відповідно до Закону "Про запобігання корупції", декларацію за формою, що визначена Законом "Про запобігання корупції", та інші документи, передбачені цим самим Законом (ст. 6). Стаття 14 Закону "Про Національне антикорупційне бюро України" встановлює, що особа не може бути призначена на посаду в Національному бюро, якщо вона безпосередньо підпорядкована особі, яка є її близькою особою відповідно до Закону "Про запобігання корупції", і на працівників Національного бюро поширюються інші обмеження та вимоги, встановлені Законом "Про запобігання корупції"; термін "конфлікт інтересів" вживається у значенні, передбаченому Законом "Про запобігання корупції". Стаття 26 передбачає, що письмовий звіт про діяльність Національного бюро повинен містити, зокрема, відомості окремо за категоріями осіб, зазначених у частині першій статті 3 Закону "Про запобігання корупції", а стаття 27 — що підрозділ внутрішнього контролю здійснює запобігання вчиненню правопорушень працівниками Бюро згідно з вимогами Закону "Про запобігання корупції".

Частково можна забути і про люстрацію. Згідно із Законом "Про очищення влади", впродовж десяти років з дня набрання ним чинності не можуть обіймати певні посади особи, перевірка стосовно яких встановила недостовірність відомостей щодо наявності майна, зазначених у поданих ними за попередній рік деклараціях, складених за формою, що встановлена Законом "Про засади запобігання і протидії корупції", та/або невідповідність вартості майна, вказаного в їхніх деклараціях, набутого за час перебування на вказаних посадах, доходам, отриманим із законних джерел. Але згаданий Закон "Про засади..." вже не діє, як і встановлена ним форма декларації.

Згідно з Прикінцевими положеннями Закону "Про Національне антикорупційне бюро України", вносяться зміни до Кримінального кодексу, в яких також є відсилання до Закону "Про запобігання корупції", і без них відповідні статті Кодексу не зможуть "працювати". Відповідно до ст. 3 Кримінального кодексу, закони, прийняті після набрання ним чинності, "включаються до нього після набрання ними чинності". Тобто вони чинні, діють, але... не працюють. Ситуація тупикова.

Також Законом від 14 жовтня 2014 р. внесено зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення і викладено в новій редакції майже всі статті глави 13-А "Адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією". Усі ці статті не можуть діяти, оскільки суб'єктом правопорушення в них визначено осіб, згаданих у ст. 3 Закону "Про запобігання корупції", який не діє.

Відповідно до прикінцевих положень Закону "Про запобігання корупції", декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за період до 1 січня 2015 р. подаються до Національного агентства з питань запобігання корупції в обсязі та за формою, передбаченими додатком до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції". Але ця форма є вже недійсною, бо ніхто не зобов'язаний керуватися додатком до закону, який втратив чинність, тобто не діє. Це очевидно навіть для не юристів.

Прикінцевими положеннями Закону "Про запобігання корупції" вносяться зміни до законодавчих актів (це Кодекс законів про працю, закони "Про статус депутатів місцевих рад", "Про державну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про судоустрій і статус суддів", "Про Конституційний Суд України", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про Кабінет Міністрів України" та ін.), у яких ідеться про заміну посилання на Закон "Про засади запобігання і протидії корупції" посиланням на Закон "Про запобігання корупції", який не діє. Отже, всі відповідні норми цих законів упродовж півроку також не зможуть діяти.

Це означає, що стосовно кандидатів на посади, зазначені в цих законах, не повинні проводитися спеціальні перевірки, тимчасово втрачається обов'язок уникати конфлікту інтересів і не визначається порядок його врегулювання. У разі вчинення корупційних правопорушень відповідні особи не підлягають обов'язковому звільненню. Можна собі уявити, як має змінитися рівень корупції в Україні, коли законодавець каже їм: "Вам можна все!". А ми, наївні, чекаємо на реформи та покращення...

Фактично, все сказане означає колапс системи запобігання корупції. Як же це сталося?!

Слід знати, що в проекті Закону "Про запобігання корупції" (реєстр. № 5113), поданому Кабінетом міністрів на розгляд парламенту 30 вересня 2014 р., положення пункту 1 прикінцевих положень мало такий вигляд: "Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування" — без жодних згадок про дату введення в дію. Нічого не змінилось у цьому положенні і 6 жовтня 2014 р., коли законопроект був внесений урядом повторно як доопрацьований.

Зміна відбулася згодом і блискавично, впродовж кількох днів.

Так, уже 14 жовтня 2014 р. у своєму багатосторінковому висновку головне юридичне управління Верховної Ради України зазначило: "...положення пункту 1 розділу ХIІІ "Прикінцеві положення", якими передбачено, що "цей Закон набирає чинності з дня та вводиться вдію через шість місяців" викладено юридично некоректно, оскільки часткове врахування поправки №220 призвело до невизначеного порядку набрання чинності та введення в дію закону про запобігання корупції, що не узгоджується з приписами частини п'ятої статті 94 Конституції України. До того ж за такої редакції незрозуміло, з якого моменту втрачатиме чинність Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції". З огляду на викладене пропонуємо пункт 1 та абзац перший пункту 2 розділу ХIІІ "Прикінцеві положення" проекту викласти у такій редакції:

"1. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності.

2. Визнати з дня введення в дію цього Закону такими, що втратили чинність:".

Бачимо, що парламентські юристи вчасно виявили акт шкідництва і спробували вплинути, сподіваючись, що, можливо, це помилка. Але до їхньої поради той, хто відповідав за підготовку законопроекту до прийняття в цілому, не прислухався. Хоча, за своєю посадою, зобов'язаний був зробити це. Бо ним був ніхто інший як... голова Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. За дивним збігом обставин, він же значиться в порівняльній таблиці як автор поправки №220.

Помилився чи недогледів за помічниками? Можливо, що й так. Тому перше, що повинна зробити Верховна Рада України, — це створити, відповідно до ст. 89 Конституції України, тимчасову слідчу комісію для проведення розслідування з питань про те: що саме стало причиною раптової і майже повної зупинки антикорупційних механізмів держави, яка виглядає як спецоперація ворогів української державності та/або любителів державної власності або ж корупційна торгівля компромісами; хто і як маніпулює народною волею при прийнятті окремих законів; чому проблеми державної ваги щоразу вирішуються з порушенням конституційних процедур та з ігноруванням порад експертів, які застерігають від них; що треба зробити, аби таких ганебних фактів більше не було. Ці питання, з огляду на свої надзвичайні правові наслідки, явно становлять суспільний інтерес.

Одночасно парламент повинен зробити і чинним, і діючим хоча б один спеціальний антикорупційний закон. Це технічно нескладно: треба додати лише кілька слів до пункту 2 прикінцевих положень — "з дня введення в дію цього Закону".

Що скажеш, нова Радо?

Микола Хавронюк

ГО "Українське юридичне товариство"