Аналіз президентського законопроєкту No13533: Незалежність антикорупційних органів чи загроза верховенству права?

Суспільна дискусія навколо реформування антикорупційної інфраструктури знову набрала обертів із поданням президентського законопроєкту No13533. Цей документ, що прийшов на зміну поспішно ухваленому і розкритикованому законопроєкту No12414, має на меті посилити інституційну незалежність Національного антикорупційного бюро (НАБУ) та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП). По суті, значна частина запропонованих змін є поверненням до старої редакції Кримінального процесуального кодексу, що нівелює деякі попередні реформаторські кроки. Однак, задекларовані цілі, хоч і є безумовно важливими, приховують низку системних проблем та потенційних загроз, які вимагають глибокого та неупередженого аналізу.

Частина 1. Задекларовані цілі: посилення незалежності НАБУ та САП

На перший погляд, законопроєкт пропонує низку фундаментальних змін, спрямованих на повну процесуальну самостійність САП та непорушність підслідності НАБУ, що є однією з ключових вимог міжнародних партнерів України. Розглянемо ці зміни детальніше.

Ключові зміни щодо статусу та повноважень САП:

● Надання САП статусу окремого органу прокуратури. Законопроєкт пропонує внести зміни до статті 3 КПК України, додавши заступника Генерального прокурора – керівника САП до переліку «керівників органу прокуратури». Наслідком цього є те, що керівник САП отримує повноваження, які раніше належали виключно Генеральному прокурору або його заступникам у справах НАБУ/САП. Наприклад, він зможе самостійно визначати групу прокурорів, скасовувати незаконні постанови прокурорів САП, погоджувати ключові процесуальні дії, що значно посилює його процесуальну автономію.

● Усунення впливу Генерального прокурора на провадження НАБУ/САП. Це ключова зміна для забезпечення незалежності. Запропоновані зміни до статей 36 37 284 КПК України та низки інших виключають повноваження Генерального прокурора та його заступників щодо нагляду та процесуального керівництва у справах, які веде САП. Це означає, що рішення у справах НАБУ (наприклад, про закриття провадження, визначення прокурорів) ухвалюватимуться виключно прокурорами САП та її керівником, без необхідності погодження з Офісом Генпрокурора.

● Чіткий порядок заміщення керівника САП. Зміни до статті 8-1 Закону України

«Про прокуратуру»встановлюють чітку ієрархію: у разі відсутності керівника САП його повноваження виконує перший заступник, а за його відсутності — заступник. Це унеможливлює ситуацію, коли Офіс Генерального прокурора міг би призначати тимчасового «виконувача обов'язків», отримуючи таким чином непрямий контроль над САП.

Зміни щодо підслідності та досудового розслідування:

● Закріплення виключної підслідності НАБУ. Змінами до статті 216 КПК України («Підслідність») прямо прописується заборона доручати здійснення досудового розслідування кримінального правопорушення, віднесеного до підслідності НАБУ, будь-якому іншому органу досудового розслідування. Це має на меті запобігти передачі резонансних корупційних справ від НАБУ до інших правоохоронних органів (СБУ, ДБР тощо), що раніше було поширеною практикою для «зливу» справ.

● Посилення ролі детектива та директора НАБУ. Уточнюються повноваження Директора НАБУ як керівника органу досудового розслідування. Зміни до статті 40 КПК встановлюють, що детектив НАБУ зобов’язаний виконувати доручення та вказівки тільки прокурора САП. Це усуває будь-яку подвійну підпорядкованість та зміцнює зв'язку «детектив-прокурор САП».

● Оптимізація процедури закриття проваджень. Змінами до статті 284 КПК України («Закриття кримінального провадження») передбачається, що рішення прокурора САП про закриття справи можна буде оскаржити безпосередньо до Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Сама постанова про закриття вимагатиме погодження керівника САП, а не Генерального прокурора. Це прибирає Генерального прокурора як проміжну та потенційно гальмівну ланку з процесу та водночас посилює судовий контроль за діяльністю САП.

Ці кроки, безперечно, спрямовані на створення процесуально самостійної та захищеної від зовнішнього тиску антикорупційної вертикалі. Проте диявол, як завжди, криється в деталях та в питаннях, які законопроєкт залишає поза увагою.

Частина 2. Незалежність, підслідність та роль Генпрокурора: питання без відповідей

Аналізуючи запропоновані зміни, необхідно ставити глибші питання, які виходять за межі формального посилення однієї інституції.

1. Незалежність: від кого і для кого?

Коли ми говоримо про незалежність НАБУ і САП, потрібно чітко відповісти на запитання: незалежність від кого саме? В контексті законопроєкту йдеться переважно про

незалежність від Офісу Генерального прокурора та, опосередковано, від політичного впливу, який асоціюється з цією інституцією.

Але чи не мають права на таку ж незалежність від стороннього впливу інші правоохоронні органи, такі як Національна поліція, Державне бюро розслідувань чи Бюро економічної безпеки? Створюючи преференційні умови для одного органу, ми ризикуємо порушити баланс у правоохоронній системі.

Більше того, незалежність керівника НАБУ чи САП від Офісу Президента не виключає корупційного впливу на нього з боку інших гравців – олігархічних груп, іноземних структур чи інших політичних сил. І тут виникає парадокс: вплив на заступника Генерального прокурора – керівника САП – може бути більш ризикованим, оскільки його посада є нижчою. Умовно кажучи, «порішати» з Генеральним прокурором значно дорожче і складніше, ніж із його заступником. Ослаблюючи процесуальний контроль з боку вищої інстанції, ми можемо, самі того не бажаючи, знизити «вартість» корупційного впливу на антикорупційну вертикаль.

2. Виключна підслідність: панацея чи потенційна проблема?

Заборона передавати справи від НАБУ іншому органу виглядає логічною для захисту резонансних проваджень. Але ніхто не ставить зворотне питання: а що робити, якщо саме НАБУ розслідує справи, які йому не підслідні, що, власне, і відбувається сьогодні?

Якщо у НАБУ заборонено забирати справи, як вирішити питання підслідності? Створюється ситуація, коли орган може свідомо чи несвідомо порушувати правила юрисдикції, а механізму виправлення цієї помилки не існує. Це створює ризик процесуальних диверсій та ухвалення в майбутньому рішень, які будуть скасовані в апеляційному чи касаційному порядку саме через порушення правил підслідності.

3. Чому не говоримо про Генерального прокурора?

Якщо ми визнаємо, що посада Генерального прокурора є політичною і пов’язуємо її з потенційним тиском з боку Офісу Президента, то чому вирішенням цього питання не може бути обрання Генерального прокурора на прозорих конкурсних засадах, зокрема із залученням міжнародних спостерігачів? Якщо ми вже визнаємо таку заангажованість, то чому залишаємо це питання невирішеним, натомість створюючи «острів незалежності» для САП, що лише поглиблює дисбаланс у системі?

Частина 3. Повернення до старих загроз: недоторканність житла під ударом

Найбільш тривожною новелою законопроєкту No13533 є зміни до ч. 3 ст. 233 КПК України,

які регулюють проникнення до житла чи іншого володіння особи без ухвали слідчого судді.

Попередній законопроєкт No12414, попри всю його критику, визначав можливість проникнення до житла без ухвали з метою отримання доказів лише за вичерпним переліком злочинів. Злочинів, здебільшого повʼязаних із заподіянням шкоди життю, здоровʼю, статевій недоторканості чи тероризмом. Формулювання було чітким: «...у разі необхідності невідкладного вилучення чи збереження доказів, що стосуються ТАКИХ злочинів». Це суттєво мінімізувало можливість зловживань, зокрема у справах, повʼязаних з господарською діяльністю.

Сьогодні ж президентський законопроєкт No13533 повністю повертає стару редакцію кодексу та надає можливість проникати до житла з метою «збереження майна» та без застережень щодо категорії злочинів.

Верховний суд у своїй постанові від 07.10.2024 у справі No 466/525/22 прирівняв поняття «збереження майна» до «збереження речових доказів». Це дало і залишає сьогодні підстави проникати до житла без рішення суду з метою «збереження речових доказів» без жодних застережень щодо категорії злочинів і їх тяжкості.

Висновки: боротьба за принципи, а не за інституції

Це не про критику чи підтримку, це про те, що зі своїми бажаннями потрібно бути обережним, вони можуть втілитись.

Підтримуючи той чи інший правоохоронний орган, а не верховенство права та неприпустимість порушення прав і свобод людини, потрібно чітко розуміти, що завтра, через місяць, рік, необхідність вилучення пару сотень гривень з кишені будуть легальною підставою увірватися в житло кожного.

Варто віддати належне активістам та молоді, які виходять на протести, вимагаючи скасування поспішно ухваленого закону. Їхня позиція є принциповою, а обурення — справедливим, вони вказують на грубі процедурні порушення поспішно ухваленого акту.

Але, як показує ініціатива президента із законопроєктом No13533, їх боротьба не завершена. Скасувавши одну суперечливу норму, яка, попри всі недоліки, могла обмежувати свавілля, суспільство ризикує отримати повернення до старої, ще більш небезпечної редакції.

Фокус боротьби має бути не за правоохоронний орган, НАБУ, САП, тощо, а за фундаментальні принципи верховенства права, права і свободи людини, зокрема і щодо

недоторканності житла, дотримання процедур при ухвалені будь-яких рішень, що слугує гарантією їх законності.

Автор статті: Адвокат Андрій Йосипов