Історія справи

Постанова ВП ВС від 26.02.2019 року у справі №9901/787/18
Ухвала КАС ВП від 27.09.2018 року у справі №9901/787/18
Постанова ВП ВС від 26.02.2019 року у справі №9901/787/18

УХВАЛА

25 вересня 2018 року

Київ

справа №9901/787/18

адміністративне провадження №П/9901/787/18

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Ханової Р.Ф., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, поданої в їхніх інтерсах адвокатом ОСОБА_27 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛ:

24 вересня 2018 року до Верховного Суду надійшла позовна заява, подана адвокатом ОСОБА_27 в інтересах двадцяти чотирьох позивачів, до Верховної Ради України з такими позовними вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо не прийняття протягом більше шістнадцяти років дієвого закону, який би сприяв ефективному виконанню рішень національних судів;

- визнати протиправною дію Верховної Ради України щодо прийняття законів, що допускають несправедливий розподіл доходів державного бюджету та бюджету пенсійного фонду України між громадянами України;

- зобов'язати Верховну Раду України утриматися від вчинення певних дій, а саме від прийняття закону на основі законопроекту про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подолання проблеми заборгованості держави за рішеннями судів ( №8533) відносно встановлення компенсації за тривале невиконання рішення національного суду у розмірі 10% від присудженої суми, але не більше однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на день виплати;

- зобов'язати Верховну Раду України вчинити певні дії, а саме прийняти дієвий закон щодо виконання рішень національних судів, в якому передбачити розмір компенсації за тривале невиконання рішення національного суду у розмірі, що дорівнює втратам, спричиненим інфляцією, та спростити механізм виконання рішень судів, де боржником являється Держава.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 12 жовтня 2017 року Європейський суд з прав людини (далі - Суд) виніс рішення у справі "Бурмич та інші проти України" (заяви №46852/13 та інші), відповідно до якого всі заяви, яких стосується це рішення, включаючи ті, що знаходилися на розгляді в Суді на момент постановлення рішення (зазначені в додатках до цього рішення), так і будь-які інші подібні майбутні заяви, мають розглядатися національними органами влади в межах заходів загального характеру, зобов'язання по яких визначені у пілотному рішенні у справі Юрій Миколайович Іванов проти України (рішення від 15 жовтня 2009 року).

У пілотному рішенні у справі Іванова юридичні питання, що стосуються Конвенції в частині тривалого невиконання рішень національних судів в Україні, були вирішені Судом, який констатував наявність системної проблеми, що потребує запровадження Урядом заходів загального характеру, які слід прийняти за статтею 46 Конвенції для задовільного виконання судового рішення, з тим щоб забезпечити юридичний захист та відшкодування шкоди всім жертвам, минулим, теперішнім і майбутнім, виявленого системного порушення.

Позивачами подано заяви до Суду, які в результаті винесення рішення у справі "Бурмич та інші" виключено з реєстру Суду (заяви позивачів - серед 12 143 заяв згідно Додатків до цього рішення). Заяви позивачів перед Судом стосувались проблеми невиконання чи тривалого виконання рішень національних судів в Україні.

Процедура пілотного рішення полягає, з одного боку, у зменшенні загрози ефективному функціонуванню механізму Конвенції, а з іншого - сприяти якнайшвидшому та ефективному вирішенню системних проблем, що впливають у національній правовій системі на захист прав, передбачених Конвенцією. Включивши в процес виконання пілотного рішення інтереси всіх існуючих або потенційних жертв системної проблеми, процедура має на меті надати належний захист всім фактичним та потенційним жертвам цієї проблеми, а також конкретному заявнику (заявникам) у пілотному рішенні ("Бурмич та інші", п.32).

Відповідно до логіки пілотного рішення, держава-відповідач зобов'язана усунути джерело порушення на майбутнє та надати засіб відшкодування вже завданої шкоди, яку понесли не тільки окремі заявники (учасники) "пілотної" справи, а й також усім іншими жертвам аналогічного порушення. Логіка полягає в тому, що, під загальними заходами, що вимагаються від держави-відповідача, всі інші жертви покриваються у процесі виконання пілотного рішення ("Бурмич та інші", п.34).

Обгрунтовуючи заявлені перед Верховним Судом позовні вимоги, представник позивачів зазначає, що наразі в державі відсутній дієвий, адекватний та ефективний механізм виконання міжднародних зобов'язань держави, порушення яких констатовані Судом в рішенні у справі "Іванова" та виконання яких стосується заявників згідно Додатків до рішення у справі "Бурмич".

Стверджує, що внаслідок невиконання державою в особі Верховної Ради України своїх зобов'язань щодо вжиття належних заходів загального характеру, спрямованих на виконання рішень Суду щодо усунення порушень статті 6 Конвенції в частині виконання рішень національних судів, порушені права позивачів, гарантовані Конвенцією.

Невиконання зобов'язань держави в особі Парламенту доводить з посиланням на факт відсутності ефективного законодавства, яке б усунуло означену Судом системну проблему.

Вважає, що виконати відповідні зобов'язання Верховна Рада України повинна шляхом прийняття дієвого закону, який би передбачав розмір компенсації за тривале невиконання рішення національного суду у розмірі, що дорівнює втратам, спричиненим інфляцією, та спрощений механізм виконання рішень судів, де боржником є Держава.

Правовими підставами позовних вимог, окрім названих рішень Суду, визначено положення статей 21, 24, 46, 48, 49, 55, 56, 75, 85, 129-1 Конституції України, положення статей 2, 5, 245, 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі за цим позовом суд виходить з такого.

Відповідно до частини 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом пункту 1 частини першої статтй 22 Кодексу апдміністративного судочинства Укроаїїни юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Поняття суб'єкта владних повноважень міститься у пункті 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого ним є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

В Рішенні Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 розтлумачені положення статей 85, 91 Конституції України наступним чином: за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю (абзац 4 пункту 4 Рішення №7-рп/2002).

Юридична природа повноважень Верховної Ради України як законодавчого органу висвітлена в Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002. Так, Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів (абзац 3 пункту 2 Рішення №17-рп/2002).

У Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив правову позицію, відповідно до якої Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів (абзац 2-3 підпункту 4.2 Рішення №19-рп/2011).

З урахуванням наведених норм та правових позицій Конституційного Суду України, при прийнятті законів Верховна Рада України не здійснює владних управлінських функцій, а реалізує свої повноваження щодо законодавчої діяльності.

Відтак, під час здійснення законодавчої функції парламент не перебуває у правовідносинах із позивачами, а отже останній не може оскаржити до суду діяння (рішення) парламенту, вчинені (прийняті) ним при здійсненні цієї функції.

За таких обставин, позовні вимоги про визнання протиправними діянь (дій та бездіяльності) парламенту щодо прийняття законів (змін до законів), не передбачають жодного об'єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства.

За відсутності такого обов'язкового елементу як об'єкт судового захисту, відсутній і власне спір у публічно-правових відносинах, в розумінні пункту 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, що унеможливлює прийняття такої позовної заяви адміністративним судом.

Крім того, суд зазначає таке.

Аналіз позовних вимог свідчить про те, що позивачі мають на меті спонукати парламент вчинити певні дії (утриматись від вчинення певних дій) в межах законотворчого процесу.

Обравши такий спосіб захисту права (свободи, інтересу), позивачі фактично мають на меті реалізувати право законодавчої ініціативи в парламенті, яким вони не наділені.

Відповідно до частини 1 статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

За відсутності між позивачами і Верховною Радою України правовідносин при здійсненні парламентом законодавчої функції, з огляду на відсутність об'єкту судового захисту та, як наслідок, відсутність публічно-правового спору між позивачами і парламентом, провадження у справі не може бути відкрите.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною шостою статті 170 одексу адміністративного судочинства України передбачено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Проте, поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити у світлі частини 3 статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Таким чином, в даному випадку відсутні підстави для зазначення суду, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи.

Керуючись статтями 2, 4, 5, 19, 22, 170, 241, 242, 243, 248, 256, 266, 295 КАС Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, поданої в їхніх інтерсах адвокатом ОСОБА_27 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Копію даної ухвали надіслати особам, які подали позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами не пізніше наступного дня після її постановлення.

Роз'яснити, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Р.Ф. Ханова,

Суддя Верховного Суду