Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.05.2018 року у справі №9901/564/18

УХВАЛА

15 травня 2018 року

Київ

справа №9901/564/18

адміністративне провадження №П/9901/564/18

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Ханової Р.Ф. розглянув матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Ковальчук О.М., Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛ:

12 травня 2018 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Ковальчук О.М., Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому просить визнати незаконною бездіяльність члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів в частині відмови у витребуванні та прийнятті повного, обґрунтованого рішення з посиланням на законодавчі акти та закони з поновленням порушених прав; зобов'язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів відкрити дисциплінарне провадження з прийняттям законного рішення.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Ковальчук О.М. від 10 квітня 2018 року №411дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою ОСОБА_1 про вчинення дисциплінарного проступку прокурором є незаконним. Позивач вважає, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки не відкрив дисциплінарне провадження на підставі його дисциплінарної скарги та прийняв незаконне рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, Верховний Суд виходить з такого.

Член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Ковальчук О.М. рішенням від 10 квітня 2018 року №411дс-18 відмовив у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Черкаської області ОСОБА_2.

Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження мотивовано тим, що дії прокурора під час здійснення ним своїх повноважень у межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінально процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення ним прав, осіб або вимог закону, таке рішеня може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У рішенні від 14 грудня 2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 1 грудня 2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" (інтерес у вузькому розумінні цього слова). Конституційний Суд України дійшов висновку, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

Відповідно до статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Відповідно до частин 3 і 4 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Згідно з частиною 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з пунктами 2,3 частини першої зазначеної статті правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності, законності актів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Разом з тим Верховний Суд зазначає, що держава законами встановлює критерії, за якими право на доступ до суду не є абсолютним.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені у статті 43 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.

Згідно з частиною 1 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

Згідно з частиною 3 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" за відсутності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора.

Відповідно до статті 44 Закону України "Про прокуратуру" дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

Згідно з абзацом 1 статті 44 Закону України "Про прокуратуру" дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Пунктом 103 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення), передбачено, що дисциплінарне провадження передбачає: відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; прийняття рішення.

Наведена норма Положення кореспондує нормам частин 3 -11 статті 46, статей 47, 48 Закону України "Про прокуратуру".

За частинами 1 і 2 статті 50 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Розгляд адміністративного позову щодо оскарження рішення Вищої ради правосуддя здійснюється в порядку, визначеному процесуальним законом.

Відповідно до пунктів 148,149,150,151 Положення прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом тридцяти днів з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення; оскарження рішення до суду, розгляд адміністративного позову щодо оскарження рішення Комісії здійснюється в порядку, визначеному процесуальним законом; до суду можуть бути оскаржені рішення комісії про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів, про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності; скарга на рішення Комісії про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності подається до Вищої ради правосуддя через секретаріат Комісії. Скарга на інше рішення Комісії, визначене у пункті 3 розділу V цього Положення, подається безпосередньо до суду.

Аналіз наведених норм права свідчить, що об'єктом оскарження до Вищої ради правосуддя або до адміністративного суду може бути рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, а суб'єктом оскарження такого рішення є прокурор.

Дисциплінарне провадження розпочинається з його відкриття і закінчується прийняттям рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Таким чином, право на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів обмежено законом шляхом визначення в законі рішень, які є об'єктом оскарження, та суб'єктів оскарження таких рішень.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29 березня 2018 у справі №9901/374/18 (П/9901/374/18, провадження №11-93заі18), з посиланням на практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово наголошував на тому, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним (воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням), зазначила, що відсутність у національному праві регламентації права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, що чинне законодавством передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. Так, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження. У випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків Кримінальний процесуальний кодекс України передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді, а у випадку невиконання рішення слідчого судді передбачена кримінальна відповідальність. Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Стверджувані заявником порушення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження і незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу, не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси як потерпілого у кримінальному провадженні. Заявник як сторона у кримінальному провадженні має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно у порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України.

Таким чином, Верховний Суд зазначає, що рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не є рішенням, прийнятим за результатами дисциплінарного провадження, а інша особа ніж прокурор - суб'єктом оскарження такого рішення або дій чи бездіяльності, пов'язаних з його прийняттям.

Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження чи дії/бездіяльність, пов'язані з прийняттям такого рішення, не передбачають для позивача наслідків, не породжують і не припиняють його прав та обов'язків, а отже, не порушують його прав.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на наведене Верховний Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі належить відмовити.

Керуючись статтями 2, 5, 6, 19, 22, 170, 241, 242, 243, 248, 256, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Ковальчук О.М., Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Копію даної ухвали надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами не пізніше наступного дня після її постановлення.

Роз'яснити, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Р.Ф. Ханова,

Суддя Верховного Суду