Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.02.2018 року у справі №9901/441/18

УХВАЛА

про закриття провадження у справі

11 вересня 2018 року

м. Київ

справа №9901/441/18

адміністративне провадження №П/9901/441/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М.,

суддів Анцупової Т.О., Гімона М.М., Стародуба О.П., Коваленко Н.В.,

розглянув у письмовому провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання протиправними та нечинними указів, установив.

І. ПРОЦЕДУРА

1.19.02.2018 до Верховного Cуду надійшов позов ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, в якому він просить визнати протиправними та нечинними Укази Президента України від 29.12.2017:

- № 449/2017 "Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів";

- № 450/2017 "Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів";

- № 451/2017 "Про реорганізацію місцевих загальних судів";

- №452/2017 "Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах";

- №453/2017 "Про ліквідацію місцевих господарських судів та утворення окружних господарських судів";

- №454/2017 "Про ліквідацію апеляційних господарських судів та утворення апеляційних господарських судів в апеляційних округах";

- №455/2017 "Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах".

2. Позивач вважає оскаржувані Укази протиправними, таким, що підлягають визнанню нечинними, оскільки видані Президентом України без законних на те підстав, їх видання становить втручання в судову владу.

3. Верховний Суд призначив справу до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

4.15.03.2018 відповідач подав клопотання про закриття провадження у справі.

5.05.05.2018 позивач подав до суду заяву, в якій просив розглядати справу його відсутності та відсутності його представника. Позов підтримує.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.29 грудня 2017 Президент України видав такі Укази:

1) № 449/2017 "Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів";

2) № 450/2017 "Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів";

3) № 451/2017 "Про реорганізацію місцевих загальних судів";

4) № 452/2017 "Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах";

5) № 453/2017 "Про ліквідацію місцевих господарських судів та утворення окружних господарських судів";

6) № 454/2017 "Про ліквідацію апеляційних господарських судів та утворення апеляційних господарських судів в апеляційних округах";

7) № 455/2017 "Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах.

7. Виданню цих Указів передувала процедура консультацій з Вищою радою правосуддя щодо їхніх проектів, встановлена статтею 19 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

8. Так, з Адміністрації Президента України до Вищої ради правосуддя було подано лист від 15.12.2017 № 02-01/2142 із проханням повідомити позицію щодо проекту Указу Президента України "Про ліквідацію місцевих загальних судів та утворення окружних судів", від 15.12.2017 № 02-01/2143 із проханням повідомити позицію щодо проекту Указу Президента України "Про ліквідацію місцевих загальних судів та утворення окружних судів", від 20.12.2017 № 02-01/2192 із проханням повідомити позицію щодо проекту Указу Президента України "Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів а апеляційних округах", від
20.12.2017 № 02-01/2194 із проханням повідомити позицію щодо проекту Указу Президента України "Про ліквідацію місцевих господарських судів та утворення окружних господарських судів", від 20.12.2017 № 02-01/2195 із проханням повідомити позицію щодо проекту Указу Президента України "Про ліквідацію апеляційних господарських судів та утворення господарських судів в апеляційних округах", від 20.12.2017 № 02-01/2196 із проханням повідомити позицію щодо проекту Указу Президента України "Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах", від 20.12.2017 № 02-01/2198 із проханням повідомити позицію щодо проекту Указу Президента України "Про утворення окружних судів шляхом реорганізації (злиття) районних, міських і міськрайонних судів".

9. У пояснювальних записках до проектів Указів йдеться про те що видання Указів покращить доступ громадян до правосуддя, ефективність здійснення правосуддя судами, своєчасність та якість захисту прав і свобод людини, приведе систему судів України до міжнародних стандартів, відбудеться оптимізація площі приміщень за рахунок раціонального їх розподілу в межах діяльності оного суду.

10. У рішеннях Вищої ради правосуддя, якими підтримано ліквдацію та утворення судів наведено посилання на лист Голови Державної судової адміністрації України від 02 листопада 2017 № 8-12887/17, в якому йдеться про те, що підставою для ліквідації та утворення зазначених судів є оптимізація видатків державного бюджету.

11. Вища рада правосуддя рішеннями:

- від 07.11.2017 № 3606/0/15-17, розглянувши питання щодо ліквідації районних судів та утворення окружного суду, підтримала ліквідацію Першотравневого, Садгірського і Шевченківського районних судів м. Чернівців та утворення Чернівецького окружного суду;

- від 07.11.2017 № 3607/0/15-17, розглянувши питання щодо ліквідації районних судів та утворення окрудного суду, підтримала ліквідацію Черкаського і чигиринського районних судів Черкаської області, Придніпровського і Соснівського районних судів м. Черкас та утворення Черкаського окружного суду;

- від 21.12.2017 № 4235/0/15-17, розглянувши питання щодо ліквідації місцевих загальних судів та утворення окружних судів, вирішила вважати за можливе ліквідацію загальних судів та утворення окружних судів, запланованих проектом Указу, надісланого листом від 15.12.2017 № 02-01/2142;

- від 21.12.2017 № 4236/0/15-17, розглянувши питання щодо ліквідації місцевих згальних судів та утворення окружних судів, вирішила вважати за можливе ліквідацію місцевих згальних судів, запропонованих проектом Указу, що надійшов листом від 15.12.2017 № 02-01/2143;

- від 26.12.2017 № 4275/0/15-17, розглянувши питання щодо ліквідації апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах, вирішила вважати за можливе ліквідацію господарських судів судів, запропонованих проектом Указу, що надійшов листом від 20.12.2017 № 02-01/2194;

- від 26.12.2017 № 4277/0/15-17, розглянувши питання щодо ліквідації апеляційних господарських судів та утворення апеляційних господарських судів в апеляційних округах, вирішила вважати за можливе ліквідацію апеляційних господарських судів та утворення апеляційних господарських судів в апеляційних округах, запропонованих проектом Указу від 20.12.2017 № 02-01/2195;

- від 26.12.2017 № 4278/0/15-17, розглянувши питання щодо ліквідації апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах, вирішила вважати за можливе ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах, запропонованих проектом Указу, що надійшов листом від
20.12.2017 № 02-01/2196;

- від 26.12.2017 № 4279/0/15-17, розглянувши питання щодо ліквідації та утворення окружних адміністративних судів, вирішила вважати за можливе ліквідацію адміністративних судів та утворення окружного адміністративного суду, запропонованих проектом Указу, що надійшов листом від 20.12.2017 № 02-01/2197;

- від 26.12.2017 № 4279/0/15-17, розглянувши питання щодо утворення окружних судів шляхом реорганізації (злиття) районних, міських і міськрайонних судів, вирішила вважати за можливе утворення окружних судів шляхом реорганізації (злиття), запропонованих проектом Указу, що надійшов листом від 20.12.2017 № 02-01/2198.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

(а) доводи позивача

12. В обґрунтування позову ОСОБА_1 покликається на те, що відповідно до підпункту 6 пункту 16-1 розділу ХV "Перехідні положення" Конституції України до впровадження нового адміністративно-територіального устрою України відповідно до змін до Конституції України щодо децентралізації влади, але не довше ніж до
31.12.2107, утворення, реорганізацію та ліквідацію судів здійснює Президент України на підставі та у порядку, що визначені законом. Зазначена норма не містить положення про те, що суди можуть бути утворені чи ліквідовані указом Президента України, а вказує лише на можливість Президента України вчинити такі дії, однак обмежує їх порядком та підставами, що визначені законом. Жодна норма чинного законодавства не передбачає можливість утворення, реорганізації та ліквідації судів Указом Президента України, а навпаки, чинні норми права чітко встановлюють що суди можуть бути утворені чи ліквідовані виключно законом і лише на підставі закону. Отже, Укази Президента є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки винесені не згідно із законом.

13. Окрім того, позивач звертає увагу, що в Указі не зазначено жодної з підстав для утворення чи ліквідації судів, які визначені ст. 19 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", якими можуть бути необхідність забезпечення доступності правосуддя, оптимізація видатків державного бюджету або зміна адміністративно-територіального устрою. Відтак, на думку позивача, це свідчить про пряме втручання Президента України у незалежність судової влади. В той же час, суди, утворені указами Президента України не є судами, створеними на законних підставах.

14. З посиланням на рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Сейдич і Фіци проти Боснії і Гецоговини", "Тенасе проти Молдови", позивач вважає, що особа може звертатися за захистом своїх прав, навіть якщо обставини, що склалися, напряму не порушують її права, але впливають на вибір поведінки та/або можуть призвести до того, що особа потрапить під дію цих обставин.

15. Позивач вважає, що оскаржувані укази Президента України порушують його право на судовий захист, оскільки ним створено суди не згідно з законом, що є перешкодою в реалізації права на належний судовий захист судом, встановленим законом.

(б) доводи відповідача

16. Представник Вищої ради правосуддя подав до суду клопотання про закриття провадження у справі на підставі п. 1 ст. 238 КАС України. Необхідність закриття провадження у справі обґрунтовує тим, що позивач оскаржує Укази, які є актами індивідуальної дії, оскільки стосуються конкретно визначених суб'єктів (ліквідованих та утворених судів), не встановлюють загальні правила поведінки.

Розраховані на одноразове застосування і після реалізації вичерпали свою дію.

17. Вважає, що суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках законодавець сам визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод та інтересів.

18. Згідно з ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правових акт мають особи, щодо якиї його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, на думку, відповідача, оскаржити такий акт інші особи не можуть. Приписи ст. 266 КАС України такий висновок не спростовують. Таке правило застосовується і до правових актів індивідуальної дії.

19. У позивача відсутні права чи обов'язки у зв'язку з виданням оскаржуваних ним указів Президентом України, тому він не має права на звернення до суду з цим позовом.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд дослідив надані докази в межах заявлених вимог та дійшов висновку, що клопотання про закриття провадження слід задовольнити з таких підстав.

21. У частині 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

22. Цю конституційну норму необхідно застосовувати з урахуванням її офіційного тлумачення, наданого Конституційним Судом України. Зокрема, у справі громадянки ОСОБА_3 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи, Конституційний Суд України офіційно розтлумачив частину 2 статті 55 Конституції України. Її необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. (частина 1 пункту 1 Рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997)

23. Обгрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що стаття 55 Конституції України не визнача[є], які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод. (частина 9 пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997)

24. З наведеного офіційного тлумачення частини 2 ст. 55 Конституції України слідує, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, що якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

25. Таким чином, право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, про яке йдеться у частині 2 ст. 55 Конституції України, має спеціальну мету і призначення - правовий захист порушених прав та свобод людини, усунення перешкод у їх реалізації.

26. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

27. У статті 5 КАС України взаємозв'язок між правом особи на звернення до суду і порушенням їх суб'єктивних прав знайшов остаточне закріплення. Зазначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист &? с; ..>.

28. Отже, завдання адміністративного судочинства не можуть бути реалізовані у разі звернення особи до суду за захистом прав та свобод, які не належать їй особисто.

29. Проаналізувавши ч. 1 і 2 статті 55 Конституції України у взаємозв'язку та з урахуванням їх офіційного тлумачення, Суд дійшов висновку, що конституційна гарантія права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб має на меті захист прав та свобод безпосередньо людини, яка вважає, що її права та свободи порушені, або порушуються, або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод (має місце протиправне втручання).

30. Право на оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, складовою якого є право звернення до суду (право на доступ до судової процедури), не є абстрактним, а пов'язане з правом конкретної особи, в інтересах якої виникає судовий процес, і з її переконанням у тому, що держава (в особі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб) протиправно втрутилася у її права або свободи.

31. Конституція України закріплює гарантію для звернення до суду за захистом прав, але не має на меті гарантувати сам лише судовий розгляд (судове слухання).

Для звернення до суду особа повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору. Юридична зацікавленість у зверненні до суду повинна мати об'єктивну основу.

32. Право, свобода або законний інтерес може бути захищено судом лише у разі його порушення. З цього слідує необхідність з'ясування судом обставин, що свідчать про порушення права, свободи або інтересу. Позивач повинен довести, що він має право або законний інтерес і є потерпілим від порушення цього права та інтересу з боку суб'єкта владних повноважень.

33. Потерпілим від порушення є особа, яка безпосередньо зазнала або з великим ступенем ймовірності зазнає суттєвих негативних наслідків від стверджуваного порушення.

34. У справі, що розглядається, оскаржуються укази Президента України щодо судоустрою. Ці акти є індивідуально-правовими і не встановлюють прав та обов'язків позивача.

35. У якості права, на захист якого звернувся позивач, він зазначив "право на належний судовий захист судом, встановленим законом". Порушення цього права позивач вбачає у тому, що указами, які оскаржуються, створено суди не згідно з законом, що є перешкодою в реалізації права на належний судовий захист судом, встановленим законом. При цьому позивач не повідомив, які саме у нього виникли реальні перешкоди у реалізації прав на звернення до суду.

36. Відтак, позивач не навів обставин, які б об'єктивно свідчили що він матеріально-правову заінтересованість у розгляді справи та є потерпілим від негативних наслідків, пов'язаних з оскаржуваними указами. З огляду на вищенаведене, видання указів не порушує прав, свобод та законних інтересів позивача. Відтак, він не належить до кола осіб, які мають право на позов про визнання цих указів протиправними та нечинними.

37. Аналогічний підхід закріплено у ч. 2 ст 264 КАС України, відповідно до якої право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

І хоч ця норма стосується оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень, такий самий підхід слід застосовувати і для оскарження указів президента України.

38. Окрім того, у межах будь-якого виду судочинства існують процесуальні механізми гарантування права на незалежний та неупереджений суд, встановлений законом. І у разі, якщо в особи є сумнів щодо цього, вона може скористатися правом заявити відвід. Отже, законодавством визначено спосіб захисту права особи на справедливий суд (у розумінні ст. 6 Конвенції) у конкретному судовому провадженні. Це право не може захищатися шляхом подання окремого позову.

39. Таким чином, між позивачем і Президентом України немає публічно-правового спору (у розумінні КАС України) щодо указів, які оскаржуються, а тому юрисдикція суду на ці відносин не поширюється. Це виключає можливість розгляду справи адміністративним судом.

40. Відповідно до підпункту 1 частини 1 статті 238 КАС України Суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

41. Відтак, Суд дійшов висновку, що провадження у справі слід закрити.

42. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом підпункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (ч. 2 ст. 239 КАС України).

43. Однак у зазначених статтях не вирішено питання про правові наслідки звернення позивача з позовом, в якому відсутні ознаки публічно-правового спору та який на підставі частини 3 статті 124 Конституції не належить до юрисдикції усіх судів України. Суд вважає, що у такому випадку, закриваючи провадження у справі, позивачу слід роз'яснити, що його вимоги не належать до юрисдикції судів.

Керуючись статтями 241, 242, 243, 244, 245, 246, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі задовольнити.

2. Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання протиправними та нечинними указів - закрити.

Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом 15 днів з її проголошення.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Головуючий суддя В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя М.М. Гімон

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя О.П. Стародуб