Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.06.2018 року у справі №9901/645/18
Постанова ВП ВС від 05.02.2019 року у справі №9901/645/18
Постанова ВП ВС від 05.02.2019 року у справі №9901/645/18

УХВАЛА

06 вересня 2018 року

м. Київ

справа №9901/645/18

адміністративне провадження №П/9901/645/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючий: Стародуб О.П.,

судді: Берназюк Я.О., Бучик А.Ю., Гриців М.І., Кравчук В.М.,

секретар судового засідання Вишняк О.М.

за участю позивача та представника відповідача

розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Президента України про визнання Указу протиправним та нечинним,

встановив:

21.06.2018р. ОСОБА_2 звернувся до Верховного Суду, як суду першої інстанції, з позовом про визнання протиправним та нечиним Указу Президента України №169/2018 про призначення до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України Жебрівського П.І.

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що Законом України "Про Національне антикорупційне бюро України" визначено склад комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України (далі - Комісія) та вимоги до членів Комісії. Зокрема статтею 26 Закону визначено, що щороку проводиться незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ), його операційної та інституційної незалежності, у тому числі шляхом вибіркового аудиту кримінальних проваджень, досудове розслідування у яких здійснювалося НАБУ та було завершено. Зазначену оцінку (аудит) проводить Комісія у складі трьох членів, яких щороку по одному призначають Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України. Члени Комісії призначаються з числа осіб, які мають значний досвід роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи міжнародних організаціях; володіють необхідним знаннями та навичками для проведення такої оцінки (аудиту); мають бездоганну репутацію.

Посилається на те, що кандидатура Жебрівського П.І. не відповідає вимогам та критеріям щодо члена комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ, оскільки зазначена особа не має значного досвіду роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи міжнародних організаціях; не володіє необхідними знаннями та навичками для проведення такої оцінки (аудиту); має небездоганну ділову репутацію, політичні переконання, зацікавленості.

Враховуючи викладене, на думку позивача, відсутні законодавчі підстави для призначення Жебрівського П.І. аудитором НАБУ, а тому таке призначення є протиправним, а оскаржуваний Указ Президента України має бути визнано незаконним.

В обгрунтування права звернення до суду з даним позовом посилався на те, що право на звернення до суду в інтересах інших осіб мають органи та особи, яким законом надано таке право. Своє звернення до суду з даним позовом пов'язує зі здійсненням своїх безпосередніх обов'язків народного депутата України, обраного відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України", як представника українського народу у Верховній Раді України і уповноваженого ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

Крім того, посилався на те, що його охоронюваний законом інтерес полягає у виконанні повноважень народного депутата України на благо всього українського суспільства, дотриманні вимог Конституції України, інших законодавчих актів суб'єктами правової діяльності, з метою захисту охоронюваного законом інтересу.

Представник Президента України надіслав до суду відзив на позовну заяву, у якому зазначив, що оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії, оскільки стосується конкретно визначеного суб'єкта (П.І. Жебрівського), не встановлює загальні правила поведінки, розрахований на одноразове застосування і після реалізації вичерпав свою дію.

Посилався на те, що відповідно до частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. На його думку, таке ж правило має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії.

Також посилався на те, що відсутність у позивача прав чи обов'язків у зв'язку з виданням оскаржуваного Указу не породжує для нього і права на захист, тобто права на звернення з даним позовом, а тому вказану справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, про що неодноразово наголошувалось Верховним Судом України та Великою Палатою Верховного Суду.

З урахуванням викладеного, просив провадження у справі закрити.

Заслухавши думку позивача і представника відповідача, суд приходить до висновку, що провадження у справі підлягає закриттю з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Отже, обов'язковою умовою надання судового захисту є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обгрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, передбачено статтею 266 КАС України, за правилами якої, зокрема, оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті органів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.

При цьому, відповідно до частини 3 цієї статті, застосовуються правила, визначені статтями 264 та 265 КАС України.

Частиною 2 статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Укази Президента України можуть бути предметом розгляду адміністративного суду на предмет відповідності їх законам України.

При цьому, виходячи із визначеного у статті 4 КАС України змісту понять суб'єкта владних повноважень та акту індивідуальної дії, Указ Пезидента України про призначення на посаду конкретної особи, як акт індивідуальної дії, видається на виконання публічно-владних управлінських функцій, стосується прав та інтересів визначеної в акті особи і відповідно правом його оскарження наділена лише така особа.

Із змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у даній справі є законність Указу Президента України про призначення Жебрівського П.І. до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБ України. Такий Указ є актом індивідуальної дії і стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому особи.

Таким чином відсутність у будь-кого, в т. ч. і у позивача, прав та інтересів у зв'язку з виданням оскарженого Указу не породжує у таких осіб і права на судовий захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом до суду.

Подібну правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема, у постановах від 15.07.2014р. у справі №21-273а14, від 03.02.2015р. у справі №21-617а14, від 12.04.2017р. у справі №П/800/589/16, а також Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.06.2018р. №9001/463/18.

Крім того, позовна заява хоч і подана від імені позивача, однак наведені у ній доводи свідчать, що позивач звернувся до суду за захистом не особистих прав, свобод чи інтересів, а з метою реалізації повноважень народного депутата України.

Відповідно до частини 3 статті 5 КАС України правом звернення до суду, крім осіб, які вважають, що порушені їх права, свободи або законні інтереси, наділені також органи та особи, яким законом надано право звернення до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до статей 75, 76 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

Статус (права, обов'язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень визначено Законом України "Про статус народного депутата України" від 17.11.1992р. №2790-XII (далі-Закон № 2790-XII).

Відповідно до ~law22~ народний депутат України є обраний відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

Закону України "Про вибори народних депутатів України", серед іншого, передбачено повноваження народного депутата, права у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями громадян України, способи здійснення таких повноважень, в т. ч. звернення з депутатським запитом та депутатським зверненням, звернення в складі сорока п'яти народних депутатів до Конституційного Суду України.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 19.05.1999р. №4-рп/99, серед іншого, прийшов до висновку, що Конституція України передбачає, що "народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних" (частина четверта статті 124). Інших форм відповідного представництва народу, у тому числі і за посередництвом народних депутатів України, не передбачено.

Крім того, відповідно до Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" суб'єктом, який здійснює контроль за діяльністю НАБУ, в т. ч. заслуховує висновок незалежної зовнішньої оцінки (аудиту) його діяльності, є Верховна Рада України, а не окремі народні депутати.

За такого правового регулювання звернення з позовом до суду не може бути способом реалізації повноважень народного депутата як представника Українського народу у Верховній Раді України, якщо таке повноваження прямо не передбачено законом, а наявність у позивача у зв'язку з прийняттям оскаржуваного Указу порушеного законного інтересу в судовому засіданні не доведено.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для закриття провадження у адміністративній справі в зв'язку з чим клопотання підлягає задоволенню.

Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої частини 1 статті 239 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Однак у зазначених статтях не врегульовано питання про правові наслідки звернення позивача з позовом, в якому відсутні ознаки юридичного спору (публічно-правового спору) та який на підставі частини 3 ст.124 Конституції не належить до юрисдикції усіх судів України. Суд вважає, що в такому випадку, закриваючи провадження у справі відсутні підстави для роз'яснення до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Керуючись статтями 238, 239, 243, 248, 250, 266 Кодексу адміністративного судочинства України,

ухвалив:

Клопотання задовольнити.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Президента України про визнання Указу протиправним та нечинним - закрити.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення її в повному обсязі. Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

А.Ю. Бучик

М.І. Гриців

В.М. Кравчук

Повний текст ухвали складено 11.09.2018р.