Історія справи

ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2015 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Кривенка В.В.,суддів:Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., Терлецького О.О., -

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_10 до Головного управління Державного агентства земельних ресурсів у Київській області (далі - Держземагентство), третя особа - ОСОБА_11, про визнання протиправними та скасування наказів,

в с т а н о в и л а:

У грудні 2013 року ОСОБА_10 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати 48 наказів Держземагентства від 3 липня 2013 року №№ КИ/3210600000:01:045/00001946-КИ/3210600000:01:045/00001993 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та затверджених згідно з ними 48 наказів від 23 липня 2013 року про затвердження проектів землеустрою щодо відведення вказаних земельних ділянок у власність.

Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_10 послався на порушення Держземагентством його прав як члена територіальної громади м. Броварів під час винесення зазначених наказів, недотримання статей 4, 5, 17 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) та статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК) щодо надання у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення загальною площею 94,67 га, які відповідно до Генерального плану м. Броварів, затвердженого рішенням сесії Броварської міської ради від 26 серпня 1999 року № 150-11-23, передбачені під розміщення транспортної розв'язки та житлово-цивільного і складського будівництва.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 24 лютого 2014 року у задоволенні позову відмовив.

При цьому суд дійшов висновку про те, що саме до повноважень Держземагентства належать питання передачі у власність земель сільськогосподарського призначення.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 4 вересня 2014 року рішення суду першої інстанції скасував, а позов задовольнив.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 4 грудня 2014 року рішення суду апеляційної інстанції залишив без змін. Суди апеляційної і касаційної інстанцій дійшли висновку, що позивач належним чином обґрунтував своє твердження щодо порушення його законних інтересів оскаржуваними наказами Держземагентства. Крім того, зазначили, що саме невідповідність місця розташування об'єкта вимогам Генерального плану населеного пункту є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, а тому дії відповідача не відповідають вимогам чинного законодавства.

У заяві про перегляд судових рішень Верховним Судом України ОСОБА_11, посилаючись на неоднакове застосування касаційним судом статті 55 Конституції України та частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 4 грудня 2014 року, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2014 року та постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2014 року і прийняти нове судове рішення - про закриття провадження у справі.

На обґрунтування заяви додано постанову Вищого адміністративного суду України від 14 грудня 2011 року (№ К/9991/34681/11) у справі за позовом ОСОБА_5 до Донецької обласної державної адміністрації про передачу релігійній громаді <…> у власність культової будівлі, в якій касаційний суд дійшов висновку, що ОСОБА_5 права на оскарження нормативно-правового акта не мала, оскільки оскаржити його можуть особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, тобто особа має довести факт застосування до неї оскаржуваного акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта. На обґрунтування наведених у заяві доводів також надано ухвалу цього ж суду від 15 травня 2014 року (№ К/800/24955/13) у справі за позовом ОСОБА_4 до Київської міської державної адміністрації про визнання нечинним рішення про продаж земельної ділянки, яку позивач вважав прибудинковою територією об'єднання співвласників багатоквартирного будинку. У своєму рішенні суд касаційної інстанції погодився з висновками судів попередніх інстанцій, які відмовили у задоволенні позову, при цьому вказували, що позивач не довів, що спірна земельна ділянка оформлена як прибудинкова територія, а відтак позивач не довів і факт порушення його законних прав та інтересів.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про неоднакове застосування судом касаційної інстанції норм матеріального права при вирішенні питання щодо права на оскарження актів індивідуальної дії.

Усуваючи розбіжності у застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального права, колегія суддів виходить із такого.

За змістом статті 6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Так, відповідно до частини другої статті 171 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Зі змісту регулювання, яке міститься у КАС, також убачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

ОСОБА_10 оспорив накази, які є правовими актами індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов'язки тільки тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано.

Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім власників вказаних земельних ділянок), в тому числі і позивача ОСОБА_10, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваними наказами не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Посилання позивача на порушення його прав є безпідставними, оскільки зазначені накази не стосуються його безпосередньо.

Крім того, відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у справі "Zand v. Austria" від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині першій статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Розглядаючи справу, суди всіх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. На думку колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права з огляду на нижченаведене.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Не обговорюючи питання правильності застосування судами норм ЗК, колегія суддів вважає, що в цьому випадку неоднаково застосовано статтю 6 Конвенції стосовно "суду, встановленого законом". Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

Отже, висновок суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, про правомірність оскаржуваних наказів ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, тому ухвала Вищого адміністративного суду України від 4 грудня 2014 року відповідно до частини другої статті 243 КАС підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий касаційний розгляд.

Керуючись статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяву ОСОБА_11 задовольнити частково.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 4 грудня 2014 року скасувати, справу направити на новий касаційний розгляд.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий В.В. КривенкоСудді: О.Ф. Волков М.І. Гриців О.А. Коротких О.В. Кривенда В.Л. Маринченко О.Б. Прокопенко І.Л. Самсін О.О. Терлецький