Історія справи

ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

8 квітня 2014 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Кривенка В.В.,суддів:Гусака М.Б., Коротких О.А., Кривенди О.В., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Терлецького О.О., Тітова Ю.Г., - розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_24, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_57, ОСОБА_75, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, ОСОБА_86, ОСОБА_87, ОСОБА_88, ОСОБА_89, ОСОБА_90, ОСОБА_91, ОСОБА_92, ОСОБА_93, ОСОБА_94, ОСОБА_95, ОСОБА_96, ОСОБА_97, ОСОБА_98, ОСОБА_99, ОСОБА_100, ОСОБА_101, ОСОБА_102, ОСОБА_103, ОСОБА_104, ОСОБА_105, ОСОБА_106, ОСОБА_107, ОСОБА_108, ОСОБА_109, ОСОБА_110, ОСОБА_111, ОСОБА_112, ОСОБА_113, ОСОБА_114, ОСОБА_115, ОСОБА_116, ОСОБА_117, ОСОБА_118, ОСОБА_119, ОСОБА_120, ОСОБА_121, ОСОБА_122, ОСОБА_123, ОСОБА_124, ОСОБА_125, ОСОБА_126, ОСОБА_127, ОСОБА_128, ОСОБА_129, ОСОБА_130, ОСОБА_131, ОСОБА_132, ОСОБА_133, ОСОБА_134, ОСОБА_135, ОСОБА_136, ОСОБА_137, ОСОБА_138, ОСОБА_139, ОСОБА_77, ОСОБА_140, ОСОБА_141, ОСОБА_142, ОСОБА_143, ОСОБА_144, ОСОБА_143, ОСОБА_145, ОСОБА_146, ОСОБА_147, ОСОБА_148, ОСОБА_149, ОСОБА_150, ОСОБА_151, ОСОБА_152, ОСОБА_153, ОСОБА_154, ОСОБА_155, ОСОБА_156, ОСОБА_157, ОСОБА_158, ОСОБА_159, ОСОБА_160, ОСОБА_161, ОСОБА_162, ОСОБА_163, ОСОБА_164, ОСОБА_165, ОСОБА_166, ОСОБА_167, ОСОБА_168, ОСОБА_169, ОСОБА_170, ОСОБА_171, ОСОБА_172, ОСОБА_173, ОСОБА_174, ОСОБА_175, ОСОБА_176, ОСОБА_177, ОСОБА_178, ОСОБА_179, ОСОБА_163, ОСОБА_180, ОСОБА_181, ОСОБА_182, ОСОБА_183, ОСОБА_184, ОСОБА_185, ОСОБА_186, ОСОБА_187, ОСОБА_188, ОСОБА_189, ОСОБА_190, ОСОБА_191, ОСОБА_192, ОСОБА_193, ОСОБА_194, ОСОБА_195, ОСОБА_196, ОСОБА_197, ОСОБА_198, ОСОБА_199, ОСОБА_200, ОСОБА_201, ОСОБА_202, ОСОБА_203, ОСОБА_204, ОСОБА_205, ОСОБА_206, ОСОБА_207, ОСОБА_208, ОСОБА_209, ОСОБА_210, ОСОБА_211, ОСОБА_212, ОСОБА_213, ОСОБА_214, ОСОБА_215, ОСОБА_216, ОСОБА_217, ОСОБА_218, ОСОБА_219, ОСОБА_220, ОСОБА_221, ОСОБА_222, ОСОБА_223, ОСОБА_224, ОСОБА_225, ОСОБА_226, ОСОБА_227, ОСОБА_228, ОСОБА_229, ОСОБА_230, ОСОБА_231, ОСОБА_232, ОСОБА_233, ОСОБА_234, ОСОБА_235, ОСОБА_236, ОСОБА_237, ОСОБА_238, ОСОБА_239, ОСОБА_240, ОСОБА_241, ОСОБА_242, ОСОБА_243, ОСОБА_244, ОСОБА_245, ОСОБА_246, ОСОБА_247, ОСОБА_248, ОСОБА_249, ОСОБА_250, ОСОБА_251, ОСОБА_252, ОСОБА_253, ОСОБА_254, ОСОБА_255, ОСОБА_256, ОСОБА_257, ОСОБА_258, ОСОБА_259, ОСОБА_260, ОСОБА_261, ОСОБА_262, ОСОБА_241, ОСОБА_263, ОСОБА_350, ОСОБА_264, ОСОБА_265, ОСОБА_266, ОСОБА_267, ОСОБА_268, ОСОБА_269, ОСОБА_270, ОСОБА_271, ОСОБА_272, ОСОБА_273, ОСОБА_274, ОСОБА_275, ОСОБА_276, ОСОБА_277, ОСОБА_278, ОСОБА_279, ОСОБА_280, ОСОБА_281, ОСОБА_282, ОСОБА_283, ОСОБА_284, ОСОБА_285, ОСОБА_286, ОСОБА_287, ОСОБА_288, ОСОБА_289, ОСОБА_290, ОСОБА_291, ОСОБА_292, ОСОБА_293, ОСОБА_294, ОСОБА_295, ОСОБА_296, ОСОБА_297, ОСОБА_298, ОСОБА_299, ОСОБА_300, ОСОБА_301, ОСОБА_302, ОСОБА_303, ОСОБА_304, ОСОБА_305, ОСОБА_306, ОСОБА_307, ОСОБА_308, ОСОБА_309, ОСОБА_310, ОСОБА_311, ОСОБА_312, ОСОБА_313, ОСОБА_314, ОСОБА_315, ОСОБА_316, ОСОБА_317, ОСОБА_318, ОСОБА_319, ОСОБА_320, ОСОБА_321, ОСОБА_322, ОСОБА_323, ОСОБА_324, ОСОБА_325, ОСОБА_326, ОСОБА_327, ОСОБА_328, ОСОБА_329, ОСОБА_330, ОСОБА_331, ОСОБА_332, ОСОБА_333, ОСОБА_334, ОСОБА_335, ОСОБА_336, ОСОБА_337, ОСОБА_338, ОСОБА_339, ОСОБА_340, ОСОБА_341, ОСОБА_342, ОСОБА_343, ОСОБА_344, ОСОБА_345, ОСОБА_346, ОСОБА_347, ОСОБА_348, ОСОБА_349, ОСОБА_88 до Черкаської районної державної адміністрації Черкаської області (далі - РДА), третя особа - Черкаське районне відділення Черкаської регіональної філії державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру при Держкомземі України» (далі - Центр), про зобов'язання вчинити дії,

в с т а н о в и л а:

У листопаді 2008 року позивачі звернулись до суду з позовом, у якому просили: визнати незаконною оформлену листом РДА від 17 листопада 2008 року № 01-19/1991 відмову у зміні функціонального використання належних їм на праві власності земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; зобов'язати відповідача надати згоду на зміну їх функціонального використання на ведення індивідуального садівництва; підписати бланки державних актів на право власності на земельні ділянки, зобов'язати Центр скасувати державні акти позивачів на право власності на земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та провести їх державну реєстрацію, змінивши вид використання - для ведення індивідуального садівництва.

На обґрунтування позовних вимог зазначили, що мають у власності земельні ділянки площею 0,1160 га, що підтверджено державними актами на право власності на земельну ділянку. В державних актах зазначено цільове призначення (використання) земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. 14 листопада 2008 року позивачі звернулись до відповідача із заявами, у яких, посилаючись на неможливість забезпечити економічно ефективне використання земельних ділянок під вирощування основних сільськогосподарських культур у зв'язку з їх невеликим розміром, просили надати їм дозвіл на виготовлення документації із землеустрою щодо зміни їх функціонального використання з «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» на «для ведення індивідуального садівництва». Але листом від 17 листопада 2008 року відповідач, посилаючись на пункт 15 Перехідних положень Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - ЗК), відмовив їм, на думку позивачів, неправомірно.

Черкаський окружний адміністративний суд постановою від 12 січня 2009 року позов задовольнив частково: визнав неправомірною відмову РДА від 17 листопада 2008 року № 01-19/1991; зобов'язав надати згоду на зміну функціонального використання земельних ділянок, видати та підписати бланки державних актів на право власності на земельні ділянки, віднесені до земель сільськогосподарського призначення для ведення садівництва; зобов'язав Центр скасувати державну реєстрацію виданих позивачам державних актів на право власності на земельні ділянки за цільовим призначенням віднесених до земель сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та провести державну реєстрацію державних актів на право власності на земельні ділянки за цільовим призначенням віднесених до земель сільськогосподарського призначення для ведення садівництва.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 квітня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 травня 2013 року, рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове - про відмову у задоволенні позову.

Представник позивачів - ОСОБА_9 - звернулась із заявою про перегляд ухвали суду касаційної інстанції з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України, та, посилаючись на неоднакове застосування підпункту «б» пункту 15 Перехідних положень ЗК, просить скасувати рішення судів касаційної та апеляційної інстанцій і залишити в силі рішення Черкаського окружного адміністративного суду.

На підтвердження неоднакового застосування судом касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права заявник надав рішення Вищого адміністративного суду України від 8 грудня 2010 року у справах №№ К-29233/10, К-29230/10, К-29228/10 та 20 квітня, 6 липня, 19 жовтня 2011 року і 20 листопада 2012 року у справах №№ К-39612/10, К-40171/10,К/ 9991/683/11, К/9991/49757/12 відповідно.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що заява не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Підпунктом «б» пункту 15 Перехідних положень ЗК встановлено, що до набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель введений мораторій на купівлю-продаж або інший можливий спосіб відчуження земельних ділянок і зміну цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб.

Ухвалюючи рішення у цій справі, касаційний суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції про безпідставність позовних вимог з огляду на положення наведеної норми ЗК, згідно з якими не допускається зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

У рішеннях, наданих представником заявників на підтвердження наведених у заяві доводів, касаційний суд за результатами розгляду подібних правовідносин по-іншому застосував зазначену норму матеріального права, вказавши на те, що введений законодавцем мораторій на купівлю-продаж земельних ділянок та зміну їх цільового призначення (використання) згідно з підпунктом «б» пункту 15 Перехідних положень ЗК не стосується зміни функціонального використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб. Тому відмова уповноваженого державного органу змінити вид використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, наданої у власність громадянам для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, на вид для ведення індивідуального садівництва суперечить вимогам закону та порушує права та законні інтереси власника.

Усуваючи розбіжності у застосуванні Вищим адміністративним судом України наведеної норми матеріального права, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України виходить із такого.

Статтею 18 ЗК визначено, що до земель України належать усі землі в межах її території, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.

Згідно зі статтею 19 ЗК землі сільськогосподарського призначення визначені як окрема категорія земель.

Землями сільськогосподарського призначення ЗК визнає землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей (стаття 22 ЗК). Наведене свідчить, що визначення поняття «землі сільськогосподарського призначення» насамперед пов'язано з використанням їх для такої цілі, як виробництво сільськогосподарської продукції, що зумовлено їх природними властивостями.

Частина перша статті 23 ЗК закріплює принцип пріоритетності використання земель, придатних для сільського господарства, згідно з яким такі землі повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання.

Пріоритетність правового режиму цих земель передбачає необхідність їх цільового використання.

Стаття 22 ЗК визначає види використання сільськогосподарських земель, які відповідають їх цільовому призначенню, та осіб, які мають право на отримання таких земель у власність та у користування.

Згідно з положеннями зазначеної норми окрему групу суб'єктів сільськогосподарського землевикористання становлять громадяни, яким землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського товаровиробництва.

Правовий режим наведених видів землевикористання встановлюється ЗК та спеціальними законами.

Так, згідно зі статтею 35 ЗК земельні ділянки, надані для садівництва, можна використовувати для закладення багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення потрібних будівель, господарських споруд тощо. Займатись садівництвом громадяни можуть як індивідуально, так і колективно (створюючи садівничі товариства). Земельні ділянки вони мають право набути безоплатно у приватну власність або на умовах оренди із земель державної чи комунальної власності. Порядок використання земельних ділянок, наданих у власність для ведення садівництва, спрямований передусім на задоволення потреб громадян у земельних ділянках для зазначених цілей, а також для створення умов для відпочинку їх та членів їх сімей і регламентується ЗК та статутами садівничих товариств.

Натомість порядок використання земельних ділянок, наданих у власність для товарного сільськогосподарського виробництва, спрямований на ведення такого виробництва на ринкових товарних засадах, коли продукти виробляються не для власного споживання виробника, а для продажу, тобто споживання іншими членами суспільства.

Суб'єктами такого виду землекористування можуть бути громадяни України, які отримали земельні ділянки у власність безоплатно в результаті приватизації земель колективних сільськогосподарських підприємств (селяни, колишні члени цих підприємств) [(стаття 25 ЗК, Закон України від 5 червня 2003 року № 899-ІV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 899-IV)].

Серед товарних форм ведення сільськогосподарського виробництва земельне законодавство визначає фермерські господарства та сільськогосподарські кооперативи. Правовий режим використання земельних ділянок за такими формами товарного сільськогосподарського виробництва окрім ЗК визначається спеціальними законами - Законом України від 19 червня 2003 року № 973-ІV «Про фермерські господарства» та Законом України від 17 липня 1997 року № 469/97-ВР «Про сільськогосподарську кооперацію».

Громадяни також можуть використовувати землі сільськогосподарського призначення для організації та ведення особистого селянського господарства - господарської діяльності, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки та споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі у сфері сільського зеленого туризму. Правові та організаційні засади ведення особистого селянського господарства визначаються Законом України від 15 травня 2003 року № 742-ІV «Про особисте селянське господарство».

Порядок використання земельних ділянок для городництва регламентується статтею 36 ЗК, згідно з якою вони можуть надаватися громадянам або їх об'єднанням лише на умовах оренди. При цьому на таких землях не допускається спорудження капітальних будівель і споруд.

Громадяни також можуть орендувати земельні ділянки сільськогосподарського призначення для сінокосіння і випасання худоби (стаття 34 ЗК).

Різний правовий режим земель сільськогосподарського призначення за видами використання підтверджується положеннями статті 121 ЗК, якою встановлено норми безоплатної передачі у власність земельних ділянок громадянам. Розмір земельної ділянки для ведення садівництва, яку можна приватизувати безоплатно, становить не більше 0,12 га, у той час як розмір земельної ділянки для ведення фермерського господарства згідно з нормами безоплатної передачі земельних ділянок громадянам України визначається розміром земельної частки (паю), встановленим для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Розмір земельних ділянок, що передаються безоплатно громадянину для ведення особистого селянського господарства, становить не більше 2,0 га. Наведена норма передбачає можливість збільшення цього розміру у разі отримання в натурі (на місцевості) земельної частки (паю) та її успадкування членами господарства. Вочевидь це зумовлено особливостями кожного виду використання земельної ділянки і спрямовано на дотримання основного з принципів земельного законодавства - раціонального використання земель.

Об'єктом права власності на землю є земельна ділянка. Згідно зі статтею 79 ЗК земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами.

Здійснення прав власника землі передбачає дотримання ним обов'язків, пов'язаних з володінням земельною ділянкою, першочерговим з яких згідно з пунктом «а» частини першої статті 90 ЗК визначено обов'язок забезпечення її використання за цільовим призначенням.

Стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-ІV «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою в установленому законодавством порядку.

Наведене свідчить, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які надаються у власність або передаються у користування, за конкретними цілями використання поділяються на види. Віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення до того чи іншого виду позначається на їх правовому режимі (порядку використання), який відповідає їх цільовому призначенню (використанню).

Відповідно до положень статей 13, 14 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу і є національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, у зв'язку з чим гарантоване Конституцією право власності на землю має набуватися і реалізовуватися громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

На виконання зазначених конституційних положень та створення необхідної законодавчої бази (прийняття законів про ринок земель та державний земельний кадастр) для запровадження повноцінного ринку земель, а також з метою збереження стратегічно важливого для аграрного сектору економіки держави виду сільськогосподарських земель законодавець згідно з підпунктом «б» пункту 15 Перехідних положень ЗК запровадив мораторій на купівлю-продаж та інші способи відчуження земельних ділянок, які перебувають у власності юридичних осіб та громадян для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства та власникам земельних часток (паїв), крім обміну земельної ділянки на іншу відповідно до закону (стаття 14 Закону № 899-ІV), передачі їх у спадщину та вилучення земель для суспільних потреб.

Наведене обмеження не поширюється на право приватної власності на земельні ділянки іншого призначення (виду використання), які перебувають у власності громадян та юридичних осіб.

Саме тому наведеною вище нормою ЗК законодавець з метою забезпечення виконання введеного мораторію заборонив також зміну цільового призначення та виду використання зазначених вище сільськогосподарських земельних ділянок.

Аналіз наведених положень земельного законодавства дає підстави колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійти висновку, що на підставі підпункту «б» пункту 15 Перехідних положень ЗК РДА правомірно відмовила громадянам, у власності яких перебувають сільськогосподарські земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, у зміні виду використання, який відповідає їх цільовому призначенню.

Ураховуючи викладене, а також те, що рішення касаційного суду у справі, що розглядається, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, у задоволенні заяви представника позивачів слід відмовити.

Керуючись статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

У задоволенні заяви представника позивачів - ОСОБА_9 - відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий В.В. КривенкоСудді: М.Б. Гусак О.А. Коротких О.В. Кривенда П.В. Панталієнко О.Б. ПрокопенкоО.О. Терлецький Ю.Г. Тітов