Історія справи

Постанова ВП ВС від 18.06.2019 року у справі №9901/755/18
Ухвала КАС ВП від 02.09.2018 року у справі №9901/755/18

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 червня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/755/18

Провадження № 11-183заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року (судді Гриців М. І., Берназюк Я. О., Коваленко Н. В., Кравчук В. М., Стародуб О. П.) у справі № 9901/755/18 за позовом ОСОБА_1 до Президента України ОСОБА_2 про скасування Розпорядження, поновлення на роботі та

ВСТАНОВИЛА:

23 серпня 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України ОСОБА_2 про скасування Розпорядження відповідача від 25 липня 2018 року № 110/2018-рп «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Єланецької районної державної адміністрації Миколаївської області» (далі - Розпорядження) та поновлення її на цій посаді.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що з 05 травня 2016 року обіймала посаду голови Єланецької районної державної адміністрації Миколаївської області (далі - Єланецька РДА, райдержадміністрація). Розпорядженням від 15 червня 2016 року № 61Д Управління Служби безпеки України в Миколаївській області (далі - УСБУ в Миколаївській області, Управління) надало їй допуск до державної таємниці. Проте розпорядженням УСБУ в Миколаївській області від 10 листопада 2017 року № 110Д на підставі висновку відділу охорони державної таємниці цього Управління їй скасовано допуск до державної таємниці. На думку позивачки, виявлені під час перевірки порушення, покладені в основу висновків про скасування їй допуску до державної таємниці, не підтверджуються належними та допустимими доказами. Зокрема, начальник УСБУ в Миколаївській області не встановив щодо неї фактів виникнення або виявлення обставин, які б свідчили про наявність підстав для скасування допуску до державної таємниці. ОСОБА_1 вважає, що Президент України видав оскаржуване Розпорядження поспішно та незаконно, оскільки вона в судовому порядку оскаржила рішення Управління про скасування допуску до державної таємниці (справа № 814/2850/17) і остаточне судове рішення у вказаній справі не прийнято, через що є об`єктивні сумніви у законності оскаржуваного Розпорядження.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 01 лютого 2019 року в задоволенні позову відмовив.

25 лютого 2019 року ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу на вказане судове рішення, на обґрунтування якої зазначила, що висновки суду першої інстанції про те, що оскаржуване Розпорядження від 25 липня 2018 року № 110/2018-рп Президент України видав після того, як у судовому порядку була підтверджена законність рішення УСБУ в Миколаївській області про скасування їй допуску до державної таємниці, є передчасними та не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за її касаційною скаргою на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у справі № 814/2850/17. Тобто на час видання Президентом України оскаржуваного Розпорядження остаточне рішення у справі № 814/2850/17 прийнято не було, спір по суті вирішений не був. Крім того, суд першої інстанції відмовив позивачці в задоволенні клопотання про зупинення провадження у справі № 9901/755/18 до вирішення справи № 814/2850/17 з тих підстав, що із заявленого клопотання та наведених обґрунтувань не вбачаються обставини, які б заважали провадженню у справі або демонстрували реальний і прямий взаємозв`язок і можливий вплив на результати розгляду спору. Отже, розглядаючи цю справу, суд першої інстанції зробив два протилежних висновки, а саме: в ухвалі про відмову в задоволенні клопотання про зупинення провадження від 19 жовтня 2018 року про те, що рішення у справі № 814/2850/17 не має реальний та прямий взаємозв`язок і можливий вплив на рішення у справі № 9901/755/18; а в оскаржуваному рішенні від 01 лютого 2019 року зробив висновок про відмову у задоволенні позовних вимог на підставі рішення у справі № 814/2850/17, що свідчить про реальний і прямий взаємозв`язок і вплив одного рішення на інше. За таких обставин, на думку ОСОБА_1 , висновки суду першої інстанції в цій справі не відповідають принципу правової визначеності.

У зв`язку з викладеним ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 березня 2019 року відкрила апеляційне провадження за скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 25 березня 2019 року призначила справу до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

28 березня 2019 року відповідач подав до Великої Палати Верховного Суду відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов правильного висновку про те, що скасування допуску до державної таємниці у разі, якщо його наявність вимагається для виконання службових обов`язків, є підставою для звільнення державного службовця. Також суд урахував та правильно застосував норми матеріального права, якими керувався відповідач під час прийняття оскаржуваного Розпорядження, а саме статті 118 Конституції України та статті 9 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV). Суд першої інстанції дослідив усі фактичні обставини справи, а саме те, що посаду голови Єланецької РДА як керівника місцевого органу виконавчої влади включено до номенклатури вказаного органу, - тобто виконання обов`язків голови райдержадміністрації вимагає наявності допуску та доступу до державної таємниці, та, відповідно, скасування такого допуску є підставою для звільнення з указаної посади. Посилання позивача на факт розгляду Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду справи № 814/2850/17 не впливають на правильність рішення суду першої інстанції, оскільки станом на час видання оскаржуваного Розпорядження Президентом України рішення у справі № 814/2850/17 набрало законної сили.

Учасники справи, будучи належним чином повідомлені судом про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання 18 червня 2019 року не з`явилися, станом на час розгляду справи про причини неявки в судове засідання суд апеляційної інстанції не сповістили.

За таких обставини на підставі пункту 2 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 червня 2019 року відмовила в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про зупинення провадження в цій справі до вирішення Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду справи № 814/2850/17 за її позовом до Управління про визнання протиправним і скасування розпорядження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представника відповідача, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення й не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення.

Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 обіймала посаду голови Єланецької РДА з 05 травня 2016 року.

Розпорядженням від 15 червня 2016 року № 61Д УСБУ в Миколаївській області надано позивачу допуск до державної таємниці.

10 липня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до УСБУ в Миколаївській області із заявою про надання дозволу Єланецькій РДА на провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею.

На цій підставі спеціальна експертна комісія Управління провела спеціальну експертизу наявності в Єланецькій РДА умов, необхідних для провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею. За результати перевірки складено акт від 18 серпня 2017 № 64/4/82се, згідно з яким Єланецькій РДА відмовлено в наданні спеціального дозволу на провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею у зв`язку з відсутністю умов для провадження такої діяльності. Рекомендовано з метою встановлення винних у порушенні законодавства у сфері охорони державної таємниці провести службове розслідування та вжити заходів щодо усунення виявлених в ході перевірки порушень і недоліків, про що повідомити УСБУ в Миколаївській області у тримісячний строк з часу отримання акта.

10 листопада 2017 року затверджено висновок відділу охорони державної таємниці УСБУ в Миколаївській області про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці. Цього ж дня прийнято розпорядження № 110Д «Про скасування допуску до державної таємниці», у тому числі й щодо позивача.

Листом від 24 листопада 2017 року № 05-3/10дск Миколаївська обласна державна адміністрація внесла на розгляд Кабінету Міністрів України пропозицію про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Єланецької РДА у зв`язку із скасуванням допуску до державної таємниці.

12 грудня 2017 року до Адміністрації Президента України надійшов лист Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2017 року № 255/0/2-17-ДСК про внесення відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України Президентові України пропозиції про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Єланецької РДА у зв`язку із скасуванням допуску до державної таємниці (пункт 2 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України; далі - КЗпП).

25 липня 2018 року Президент України видав Розпорядження № 10/2018-рп про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Єланецької РДА відповідно до пункту 2 частини першої статті 40 КЗпП у зв`язку із скасуванням допуску до державної таємниці.

Не погодившись з указаним Розпорядженням, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду керувався тим, що незгода ОСОБА_1 із діями та розпорядженням компетентного органу про скасування допуску до таємниці була предметом судового контролю, за наслідками якого Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 червня 2018 року встановив, що ОСОБА_1 не вживала заходів для забезпечення режиму таємності: не запровадила пропускний режим в установі; порушила порядок доставки таємної кореспонденції (не уклала договір з підрозділом державного підприємства спецзв`язку про доставку таємної кореспонденції); не забезпечила режим секретності в автоматизованих системах, своєчасно не розробила та не впровадила необхідних заходів щодо цього. Оскаржуване рішення про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади Президент України видав після того, як у судовому порядку була підтверджена законність рішення УСБУ в Миколаївській області про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені,Конституцією та Законами України.

Питання звільнення голів місцевих державних адміністрацій регулюються Конституцією України, Законом № 586-XIV, Законом України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та Порядком розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298).

Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Згідно із частиною другою статті 9 Закону № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі:

1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації;

2) подання Прем`єр-міністра України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;

3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради;

4) з інших підстав, передбачених цим та іншими законами України;

5) з ініціативи Президента України.

Підставою звільнення ОСОБА_1 з посади голови Єланецької РДА стало скасування їй допуску до державної таємниці.

Суспільні відносини, пов`язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України врегульовані Законом України від 21 січня 1994 року № 3855-XII «Про державну таємницю» (далі - Закон № 3855-XII).

Згідно зі статтею 1 Закону № 3855-XII допуск до державної таємниці - оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації.

Відповідно до частини п`ятої статті 5 Закону № 3855-XIIспеціально уповноваженим державним органом у сфері забезпечення охорони державної таємниці є Служба безпеки України.

Частиною другої статті 26 Закону № 3855-XII передбачено, що скасування раніше наданого допуску до державної таємниці здійснюється органами Служби безпеки України в разі виникнення або виявлення обставин, передбачених статтею 23 цього Закону, або після припинення громадянином діяльності, у зв`язку з якою йому було надано допуск, втрати ним громадянства або визнання його недієздатним на підставі інформації, здобутої органами Служби безпеки України або отриманої від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Пунктом 3 частини другої статті 23 Закону № 3855-XII визначено, що у наданні допуску до державної таємниці може бути відмовлено також у разі невиконання громадянином обов`язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше.

Частиною третьою цієї статті передбачено, що громадянина, якому відмовлено у допуску до державної таємниці, якщо виконання трудових чи службових обов`язків вимагає доступу до державної таємниці, а переміщення на інше робоче місце чи іншу посаду неможливе, може бути в передбаченому законодавством порядку переведено на іншу роботу або службу, не пов`язану з державною таємницею, чи звільнено.

Наведені положення Закону № 3855-XII кореспондуються із приписами пункту 2 частини першої статті 40 КЗпП, згідно з якими трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку, зокрема, скасування допуску до державної таємниці, якщо виконання покладених на працівника обов`язків вимагає доступу до державної таємниці.

Оскільки посада голови райдержадміністрації передбачає наявність доступу до державної таємниці, то скасування такого доступу з огляду на вказані положення законодавства є підставою для звільнення з такої посади.

Водночас, прийняттю рішення Президента України про звільнення голови райдержадміністрації передує відповідна процедура, визначена Порядком № 298.

Згідно з підпунктом 7 пункту 2 Порядку № 298 голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Відповідно до підпункту 4 пункту 7 цього Порядку подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься Президентові України Кабінетом Міністрів України.

Обставини, встановлені в цій справі, в сукупності з указаними вище правовими положеннями свідчать про дотримання законодавчо встановленої процедури звільнення ОСОБА_1 з посади голови Єланецької РДА.

Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи скаржниці про передчасність висновків суду першої інстанції стосовно законності оскаржуваного Розпорядження Президента України з огляду на наявність невирішеного судового спору між ОСОБА_1 та УСБУ в Миколаївській області про скасування розпорядження від 10 листопада 2017 року № 110Д, оскільки законність рішення Управління про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці підтверджена в судовому порядку постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у справі № 814/2850/17, яка набрала законної сили.

Цим рішенням суд апеляційної інстанції встановив, що ОСОБА_1 не вживала заходів для забезпечення режиму секретності: не запровадила пропускний режим в установі; порушила порядок доставки секретної кореспонденції (не уклала договір з підрозділом державного підприємства спецзв`язку про доставку секретної кореспонденції); не забезпечила режим секретності в автоматизованих системах, своєчасно не розробила та не впровадила необхідних заходів щодо цього.

При цьому Президент України видав оскаржуване Розпорядження від 25 липня 2018 року № 110/2018-рп після набрання законної сили постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у справі № 814/2850/17.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуване Розпорядження Президента України про звільнення позивача з посади голови Єланецької РДА відповідно до пункту 2 частини першої статті 40 КЗпП та на підставі подання Кабінету Міністрів України прийнято в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відтак воно відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі положень статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Т. О. Анцупова В. С. Князєв

С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко

В. В. Британчук Н. П. Лященко

Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима В. В. Пророк

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська