Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.08.2018 року у справі №826/240/16
Постанова ВП ВС від 14.11.2018 року у справі №826/240/16

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2018 року

м. Київ

Справа № 826/240/16

Провадження № 11-1001апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачаЗолотніковаО.С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційні скарги Державного підприємства «Київське лісове господарство» (далі - Держпідприємство) та ОСОБА_3 як представника ОСОБА_4 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року (судді Оксененко О. М., Губська Л. В., Федотов І. В.) у справі № 826/240/16 за позовом Держпідприємства до Малютянської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - Малютянська сільрада), Управління Держземагентства у Києво-Святошинському районі Київської області (правонаступник Відділу Держкомзему у Києво-Святошинському районі Київської області; далі - Держземагентство, Держкомзем відповідно), треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_4, про визнання протиправними дій і рішень, скасування рішеньта

ВСТАНОВИЛА:

У січні 2016 року Держпідприємство звернулося до суду з позовом до Малютянської сільради, Держземагентства, в якому просило:

- визнати протиправними дії Держкомзему щодо надання (затвердження) висновку від 06 лютого 2013 року № 85-03 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1405 га у власність ОСОБА_5 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в межах села Малютянка Києво-Святошинського району Київської області, а також висновку № 125-03 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1900 га у власність ОСОБА_6 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в межах села Малютянка Києво-Святошинського району Київської області;

- визнати протиправними та скасувати рішення Малютянської сільради від 12 грудня 2012 року № 78/184 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_5 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в селі Малютянка, а також рішення Малютянської сільради від 12 березня 2013 року № 22/42 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_6 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1

На обґрунтування позову Держпідприємство зазначило, що оскаржувані дії та рішення відповідачів є протиправними й такими, що порушують права позивача, оскільки передані ОСОБА_5 та ОСОБА_6 у приватну власність земельні ділянки є землями постійного користування позивача та належать до земель лісового фонду.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 23 травня 2017 року в задоволенні позову відмовив.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 вересня 2017 року апеляційну скаргу Держпідприємства задовольнив частково: скасував постанову суду першої інстанції, а провадження в адміністративній справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із ухвалою суду апеляційної інстанції, Держпідприємство та представник ОСОБА_4 - ОСОБА_3 подали касаційні скарги, на обґрунтування яких, зокрема, зазначили, що предметом оскарження в цій справі є висновки Держкомзему про погодження землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також рішення Малютянської сільради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. На думку скаржників, у цих правовідносинах відповідачі реалізують владні (управлінські) функції у сфері земельних відносин, а тому справа підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. На підтвердження правильності своїх доводів скаржники посилаються на постанову Верховного Суду України від 19 січня 2016 року у справі № 824/167/15-а та Рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010.

На підставі викладеного позивач просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції, а представник третьої особи просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалами від 05 грудня 2017 року відкрив касаційні провадження за касаційними скаргами Держпідприємства та представника ОСОБА_4 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року в цій справі та відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою представника третьої особи на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2017 року.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 серпня 2018 року передав справу до Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасниками справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 вересня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

У відзивах на касаційні скарги Малютянська сільрадазаперечила проти вимог скаржників й зазначила, що апеляційний суд у цій справі ухвалив рішення з додержанням норм процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційних скаргах доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для їх задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що позовні вимоги стосуються земельних ділянок, які перебувають у приватній власності ОСОБА_5 та ОСОБА_6 Зокрема, земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,1405 га надана у власність ОСОБА_5, а земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 0,1900 га надана у власність ОСОБА_6, що підтверджується інформаційними довідками з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Вказані земельні ділянки надані третім особам в межах села Малютянка Києво-Святошинського району Київської області.

Вважаючи протиправними дії Держкомзему, які полягають у наданні (затвердженні) висновків про погодження проекту землеустрою щодо відведення вказаних земельних ділянок у власність ОСОБА_5 та ОСОБА_6, а також рішення Малютянської сільради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_5 та про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_6, Держпідприємство звернулося з цим позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог у зв'язку з їх необґрунтованістю, суд першої інстанції виходив із того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання, та з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладення договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Крім того, заявлені у справі позовні вимоги випливають із правовідносин, що мають приватноправовий характер, що також унеможливлює їх розгляд адміністративним судом.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, Держпідприємство звернулося до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними та скасування рішень суб'єктів владних повноважень, якими надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_5 та затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_6

Земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,1405 га та земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 0,1900 га на момент розгляду цієї справи є приватною власністю вказаних вище громадян.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Отже, прийняті відповідачами рішення про передачу третім особам у приватну власність земельних ділянок є ненормативними актами суб'єктів владних повноважень, які вичерпали свою дію внаслідок їх виконання. У такому випадку захист порушеного, на думку позивача, права залежно від суб'єктного складу сторін має вирішуватися за нормами цивільного (господарського) судочинства.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексуУкраїни до способів захисту цивільних прав та інтересів належить визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня 2018 року у справах № 761/33504/14-а та № 802/950/17-а відповідно.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржники не спростували, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційних скарг.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційні скарги Державного підприємства «Київське лісове господарство» та ОСОБА_3 як представника ОСОБА_4 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Л.М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н.П. Лященко

В. В. Британчук О.Б. Прокопенко

Д. А. Гудима Л.І. Рогач

В. І. Данішевська І.В. Саприкіна

О. Р. Кібенко О.М. Ситнік

В. С. Князєв В.Ю. Уркевич