Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.11.2018 року у справі №826/8743/15
Постанова ВП ВС від 10.04.2019 року у справі №826/8743/15

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2019 року

м. Київ

Справа № 826/8743/15

Провадження № 11-1520апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачаЗолотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С ., ОСОБА_2 ., ОСОБА_3 . П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року(судді Вівдиченко Т. Р., Собків Я. М., Сорочко Є. О.) у справі № 826/8743/15 за позовом ДАБІ до ОСОБА_4 , треті особи: Громадська організація «Українська координаційна рада», ОСОБА_5 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Фактор-стандарт», за участю ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_1, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, про зобов`язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2015 року ДАБІ звернулася до суду з позовом до ОСОБА_4 , у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просила зобов`язати відповідача знести за власний рахунок самочинно збудований об`єкт, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1.

На обґрунтування позову ДАБІ зазначила, що відповідач проводить будівництво об`єкта без проектної документації, не реагує на приписи та рішення позивача щодо невідповідності об`єкта будівництва отриманому рішенню про дозвіл на будівництво. Крім цього, позивач указав на те, що приведення самовільно збудованого об`єкта до розмірів, установлених проектною документацією, технічно неможливо без завдання шкоди суміжній секції будинку на АДРЕСА_1, що потребує знесення самочинно збудованого об`єкта будівництва.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 10 січня 2017 року позов задовольнив повністю.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 березня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції тазакрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись з указаною ухвалою суду апеляційної інстанції, ДАБІ в касаційній скарзі зазначила, що оскаржуване судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Посилаючись на положення частини першої, пункту 5 частини другої статті 17 КАС України, скаржник указує на те, що спір у справі є публічно-правовим, оскільки ДАБІ звернулася до суду як суб`єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій зі здійснення архітектурно-будівельного контролю у зв`язку з порушенням забудовником вимог законодавства з питань будівництва, містобудування та архітектури. На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 рокута залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2017 року.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 22 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС Українивикладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У березні 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 грудня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_4 , зокрема, зазначив, що в цьому випадку відсутній публічно-правовий спір, тобто спір, який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням позивачем публічно-владних управлінських функцій. На думку відповідача, в цій справі є спір про цивільне право, тобто чи нерухоме майно має ознаки самочинного будівництва та чи існують підстави для його знесення, а тому справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. У зв`язку з викладеним відповідач просить залишити оскаржуване судове рішення без змін.

На час розгляду справи треті особи відзивів (заперечень) на касаційну скаргу не надіслали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.

Суди попередніх інстанцій установили, що Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області (далі - Інспекція) провела позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт відповідачем на будівництві двоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1 .

За результатами перевірки Інспекція склала акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт від 14 березня 2012 року (далі - акт перевірки).

Перевіркою встановлено порушення відповідачем статті 31 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та статті 9 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-ХІV), а саме замовником допущено відхилення від проектної документації шляхом добудови мансардного поверху.

Як убачається з акта перевірки, будівництво розпочато на підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 13 жовтня 2008 року за № 711/04-03/08, отриманого в Інспекції.

На підставі вказаного акта перевірки Інспекція склала протокол про адміністративне правопорушення від 14 березня 2012 року № 33, відповідно до якого виявлено відхилення у 2010 році від затвердженої документації шляхом добудови мансардного поверху, що призвело до збільшення загальної площі об`єкта до 1502,1 кв. м.

14 березня 2012 року Інспекція винесла постанову у справі про адміністративне правопорушення № 527, якою на відповідача накладено штраф у розмірі 850 грн.

28 квітня 2012 року Інспекція склала припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил (про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт) з вимогою про отримання відповідачем містобудівних умов та обмежень, розроблення проектної документації та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт у термін до 29 серпня 2012 року.

20 березня 2015 року Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі - Департамент ДАБІ) провів позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1.

За результатами перевірки Департамент ДАБІ склав акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 20 березня 2015 року, яким установлено порушення статті 41 Закону № 3038-VI, а саме невиконання припису від 28 квітня 2012 року щодо розроблення проектної документації та неотримання дозволу на виконання будівельних робіт (станом на 20 березня 2015 року Департаментом ДАБІ не зареєстровано документів дозвільного характеру на виконання будівельних та підготовчих робіт).

20 березня 2015 року Департамент ДАБІ склав припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил № С-2003/4 з метою усунення відповідачем виявлених порушень у термін до 20 квітня 2015 року.

21 квітня 2015 року Департамент ДАБІ видав направлення для проведення позапланової перевірки № 331.15/01 щодо виконання вимог припису, а 24 квітня 2015 року склав акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1, яким установлено, що вимоги припису не виконано.

У зв'язку з невиконанням ОСОБА_4 указаних приписів, позивач звернувся до суду з позовом про знесення за рахунок відповідача самочинно збудованого об`єкта будівництва, розташованого на земельній ділянці з кадастровим номером НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1.

Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.

Задовольняючи позовні вимоги ДАБІ, суд першої інстанції керувався тим, що відповідач здійснив будівництво багатоквартирного будинку без розроблення проектної документації та відповідних дозвільних документів, а також не виконав у встановлений строк вимоги приписів Інспекції та Департаменту ДАБІ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та про зупинення підготовчих і будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, що є підставою для зобов`язання ОСОБА_4 знести об`єкт самочинного будівництва. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що цей спір є публічно-правовим, а тому підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Закриваючи провадження в адміністративній справі, Київський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що цей спір не містить ознак публічно-правового з огляду на висновок, викладений у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 802/1318/15-а.

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим указаний висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, установлених Конституцією та законами України.

На підставі пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, установлених законом.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

За змістом частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України за правилами цивільного судочинства розглядаються спори про захист приватного права чи інтересу. Натомість положеннями частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових відносинах.

Таким чином, розгляд публічно-правових спорів віднесено до юрисдикції адміністративних судів, що унеможливлює їх розгляд за правилами іншого судочинства.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 687-ХІV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Згідно із частиною третьою статті 6 Закону № 3038-VI органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.

Статтею 13 Закону № 687-XIV визначено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури, та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури.

Постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого ДАБІ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через віце-прем`єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Аналіз наведених вище положень частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у взаємозв`язку з нормами частини першої статті 41 цього ж Закону дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв`язку з його невиконанням.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю діє як суб`єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, такий орган, наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта зумовлене правовідносинами публічно-правового характеру.

Звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

При цьому звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється ним як суб`єктом владних повноважень на підставі частини першої статті 38 Закону № 3038-VI, що з огляду на вказані вище норми статей 2-4, 17 та 50 КАС України (у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судами попередніх інстанцій), а також статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів.

Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованого об`єкта містобудування. Справа за позовом такого суб`єкта владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта на підставі частини першої статті 38 Закону № 3038-VI, належить до юрисдикції адміністративних судів.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року у справах № 1519/2-787/11 (провадження № 14-48цс18) та № 161/14920/16-а (провадження № 11-251апп18) відповідно, а також 16 жовтня 2018 року у справі № 826/12543/16 (провадження № 11-520апп18).

У постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а (провадження № 11-251апп18) Велика Палата Верховного Суду, навівши відповідні обґрунтування, відступила від висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 15 листопада 2016 року у справі № 802/1318/15-а (провадження № 21-1959а16), на яку посилається суд апеляційної інстанції.

Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Отже, викладені в оскаржуваній ухвалі суду апеляційної інстанції висновки про непоширення юрисдикції адміністративного суду на цю справу ґрунтуються на неправильному застосуванні норм права.

З огляду на викладене на підставі частини першої статті 353 КАС України ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції Українизадовольнити частково.

2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима І. В. Саприкіна

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко О. С. Ткачук

В. С. Князєв В. Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О. Г. Яновська