Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 826/12369/17

Провадження № 11-1223апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2018 року (суддя Арсірій Р. О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року (у складі колегії суддів Вівдиченко Т. Р., Беспалова О. О., Кузьмишиної О. М.) у справі за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в м. Києві до Київської міської ради, треті особи: Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація», Шевченківський районний суд м. Києва, Оболонський районний суд м. Києва, Деснянський районний суд м. Києва, Печерський районний суд м. Києва, Солом`янський районний суд м. Києва, Голосіївський районний суд м. Києва, Подільський районний суд м. Києва, Вища рада правосуддя, про визнання протиправним та скасування рішення в частині,

УСТАНОВИЛА:

У вересні 2017 року Територіальне управління Державної судової адміністрації в м. Києві (далі - ТУ ДСА в м. Києві) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовною заявою до Київської міської ради (далі - Київрада), у якому просило визнати незаконним та скасувати п. 1, 2, 3 рішення відповідача від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщення комунальної власності територіальної громади м. Києва із сфери управління державних установ і організацій».

На обґрунтування позовних вимог ТУ ДСА в м. Києві зазначило, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Оскільки рішення є ненормативним актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, воно не може бути скасовано чи змінено органом місцевого самоврядування після його виконання.

Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 10 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року, позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував п. 1, 2, 3 рішення Київради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщення комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій»:

- у частині визнання такими, що втратили чинність рішень Київської міської ради, а саме:

1) рішення Київради від 29 грудня 2011 року № 1036/7272 «Про передачу до сфери управління ТУ ДСА в м. Києві нежилих приміщень комунальної власності територіальної громади м. Києва та внесення змін до рішення Київради»;

2) рішення Київради від 22 вересня 2011 року № 44/6260 «Про передачу до сфери управління ТУ ДСА в м. Києві нежилого приміщення у будинку комунальної власності та нежилого будинку комунальної власності»;

3) рішення Київради від 13 листопада 2013 року № 497/9985 «Про передачу до сфери управління ТУ ДСА в м. Києві нежилих будинків та приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва»;

- в частині передачі в оренду приміщень, які перебували у сфері управління ТУ ДСА в м. Києві за адресами: вул. Дегтярівська, 31-а, площею 5908,5 м2; вул. Хрещатик, 42, літ. А, площею 833,9 м2; просп. Маяковського, 5-в, площею 626,7 м2; вул. Полковника Потєхіна, 3-а, площею 206,60 м2; вул. Гайцана Миколи, 4-а, площею 957,9 м2; вул. Смирнова-Ласточкіна, 10-б, площею 1466,6 м2; вул. Волоська, 6/14-б, площею 349,70 м2; вул. Маршала Тимошенка, 2-е, площею 2241,0 м2; та у частині закріплення зазначеного майна на праві господарського відання за КП «Київспецжитлоексплуатація».

Не погодившись із такими судовими рішеннями, Київрада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просила скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року і прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.

На обґрунтування касаційної скарги Київрада також зазначила, що ця справа не може розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з тих підстав, що спірні правовідносини не є публічно-правовими, а стосуються майнових прав позивача і повинні розглядатись за правилами господарського судочинства.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 16 жовтня 2018 року передав вказану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.

23 лютого 2017 року Київрада прийняла рішення № 946/1950 «Про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій», відповідно до п. 1 якого визнала такими, що втратили чинність з 01 березня 2017 року:

- рішення Київради від 29 грудня 2011 року № 1036/7272 «Про передачу до сфери управління ТУ ДСА в м. Києві нежилих приміщень комунальної власності територіальної громади м. Києва та внесення змін до рішень Київської міської ради» (п. 7 додатка 1 до рішення);

- рішення Київради від 22 вересня 2011 року № 44/6260 «Про передачу до сфери управління ТУ ДСА в м. Києві нежилого приміщення у будинку комунальної власності та нежилого будинку комунальної власності» (п. 10 додатка 1 до рішення);

- рішення Київради від 13 листопада 2013 року № 497/9985 «Про передачу до сфери управління ТУ ДСА в м. Києві нежилих будинків та приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва» (п. 25 додатка 1 до рішення).

Пунктом 2 оскаржуваного рішення встановлено, що приміщення, зазначені у додатку 2 до цього рішення, які належать територіальній громаді м. Києва, і які були передані до сфери управління державних установ і організацій рішеннями Київської міської ради, підлягають передачі в оренду тим державним установам і організаціям, у сфері управління яких вони перебували до 01 березня 2017 року, на підставі заяв, поданих такими установами і організаціями відповідно до встановленого порядку.

Так, згідно додатку 2 оскаржуваного рішення, до переліку нерухомого майна, у тому числі входять приміщення передані до сфери управління ТУ ДСА в м. Києві за адресами: вул. Дегтярівська, 31-а, площею 5908,5 м2 (Шевченківський районний суд м. Києва); вул. Хрещатик, 42, літ. А, площею 833,9 м2 (Печерський районний суд м. Києва); просп. Маяковського, 5-в, площею 626,7 м2 (Деснянський районний суд м. Києва); вул. Полковника Потєхіна, 3-а, площею 206,60 м2 (Голосіївський районний суд м. Києва); вул. Гайцана Миколи, 4-а, площею 957,9 м2 (Печерський районний суд м. Києва); вул. Смирнова-Ласточкіна, 10-б, площею 1466,6 м2 (Шевченківський районний суд м. Києва); вул. Волоська, 6/14-б, площею 349,70 м2 (Подільський районний суд м. Києва); вул. Маршала Тимошенка, 2-е, площею 2241,0 м2 (Оболонський районний суд м. Києва).

Пунктом 3 спірного рішення вирішено закріпити зазначене нерухоме майно за КП «Київжитлоспецексплуатація» на праві господарського відання.

Вважаючи п. 1, 2, 3 рішення Київради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщення комунальної власності територіальної громади м. Києва із сфери управління державних установ і організацій» протиправним і прийнятим всупереч вимогам Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), ТУ ДСА в м. Києві звернулося до суду із цим адміністративним позовом за захистом своїх майнових прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, й аргументи, наведені у відзиві, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України).

Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС Україниє переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, вимоги ТУ ДСА в м. Києві ґрунтуються на протиправності рішення Київради з приводу використання нерухомого майна комунальної власності. У таких відносинах орган місцевого самоврядування здійснює правомочності власника комунального майна, тобто не реалізує в цій частині владних управлінських функцій.

Згідно з положеннями ст. 2 Господарського процесуального кодексу України (тут і далі - ГПК України; у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) господарський суд порушує справи за позовними заявами підприємств та організацій, які звертаються до господарського суду за захистом своїх прав та охоронюваних законом інтересів.

Підвідомчість господарських справ встановлена ст. 12 ГПК України, відповідно до п. 1 ч. 1 якої господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду; спорів, що виникають при погодженні стандартів та технічних умов; спорів про встановлення цін на продукцію (товари), а також тарифів на послуги (виконання робіт), якщо ці ціни і тарифи відповідно до законодавства не можуть бути встановлені за угодою сторін; спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів та інших спорів, вирішення яких відповідно до законів України та міжнародних договорів України віднесено до відання інших органів.

Крім того, за приписами ч. 5 ст. 60 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Отже, Київрада в спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, оскільки в основі цього спору лежить питання щодо правомочності володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності, тобто відносини, які склалися між відповідними суб'єктами щодо використання об'єкта комунальної власності, не є публічно-правовими, а тому такий спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Ураховуючи суб'єктний склад сторін та характер спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному ГПК України.

Саме така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2019 року у справі № 910/12224/17.

З огляду на наведене та враховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду встановила помилковість висновків судів попередніх інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

На підставі ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За приписами абз. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених ст. 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду встановила наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст. 250, 341, 344, 349, 354, 355, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Київської міської ради задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року скасувати.

Провадження в адміністративній справі за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в м. Києві до Київської міської ради, треті особи: Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація», Шевченківський районний суд м. Києва, Оболонський районний суд м. Києва, Деснянський районний суд м. Києва, Печерський районний суд м. Києва, Солом`янський районний суд м. Києва, Голосіївський районний суд м. Києва, Подільський районний суд м. Києва, Вища рада правосуддя, про визнання протиправним та скасування рішення в частині - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді:

Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська

В. С. Князєв