Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.03.2018 року у справі №9901/465/18
Постанова ВП ВС від 05.06.2018 року у справі №9901/465/18

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2018 року

м. Київ

Справа № 9901/465/18

Провадження № 11-398заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача СаприкіноїІ.В.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадженняапеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Данилевич Н. А. від 12 березня 2018 року у справі № 9901/465/18 за його адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛА:

У березні 2018 року ОСОБА_3 звернувся з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія), в якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача та скасувати рішення Комісії від 30 січня 2018 року № 98дс-18 «Про відмову у відкритті дисциплінарного провадження»;

- зобов'язати Комісію відкрити дисциплінарне провадження за скаргою ОСОБА_3 щодо вчинення заступником начальника слідчого відділу слідчого управління військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_4, заступником начальника відділу процесуального керівництва у процесуальних провадженнях слідчого відділу військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_5, начальником відділу процесуального керівництва в кримінальних провадженнях слідчого відділу військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_6 та начальником слідчого відділу слідчого управління військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_7 дисциплінарного проступку.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 березня 2018 року відмовив у відкритті провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати незаконну, на його думку, ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи свої доводи, ОСОБА_3 зазначає, що під час прийняття оскаржуваної ухвали суд дійшов помилкового висновку, що позивач не є суб'єктом дисциплінарного провадження, визначеним Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), та не наділений правом на оскарження рішень Комісії, як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

За правовою позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеною у спірній ухвалі, право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) Комісії, які приймаються за результатами дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої це рішення стосується. Водночас особи, за наслідками розгляду дисциплінарної скарги яких відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження, не набувають статусу суб'єктів дисциплінарного провадження і в силу вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення Комісії, оскільки вони не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх.

Комісія надіслала до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначила, що судом першої інстанції вірно встановленні обставин справи та з додержанням норм матеріального і процесуального праві прийнято законне і обґрунтоване рішення, і з цих підстав просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги.

Учасники справи, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, до суду не з'явилися.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу (…) в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами (…) у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Згідно із ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи скаржника та надані на противагу їм аргументи Комісії, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду знаходить, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Рішенням Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» встановлено: «Ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами».

За ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як убачається з матеріалів справи, 24 січня 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Комісії зі скаргою про вчинення прокурорами військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 дисциплінарного проступку. Підставою звернення з дисциплінарною скаргою до Комісії слугувало неналежне, на думку скаржника, виконання прокурорами їх посадових обов'язків, зволікання з розглядом звернень громадян та вчинення дій, які порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у об'єктивності прокурорів під час прийняття ними процесуальних рішень у кримінальних провадженнях, зокрема щодо закриття кримінального провадження №42017000000000971 від 28 березня 2017 року.

За результатами розгляду дисциплінарної скарги ОСОБА_3 щодо вчинення прокурорами військової прокуратури сил антитерористичної операції дисциплінарного проступку 30 січня 2018 року Комісією прийнято рішення № 98дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження, оскільки дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурорів.

Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом № 1697-VII, зокрема ч. 2 ст. 45 цього Закону визначено право на звернення до Комісії зі скаргою щодо дисциплінарного проступку прокурора кожного, кому відомі такі факти.

За ст. 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Дисциплінарне провадження включає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 5) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Цим Законом визначено також і правові підстави для відкриття або відмови у відкритті дисциплінарного провадження.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону № 1697-VII секретаріат Комісії у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Комісії для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження передбачені ч. 2 ст. 46 цього Закону.

Комісія рішенням від 29 вересня 2017 року відмовила у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурорів військової прокуратури сил антитерористичної операції на підставі п. 1 ч. 2 ст. 46 Закону № 1697-VII, оскільки в дисциплінарній скарзі відсутні конкретні відомості про наявність ознак дисциплінарного проступку.

Особи ж, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження до суду рішень Комісії стосовно вирішення питання про його відкриття.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.

При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції; в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства (п. 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року).

Текстом Рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за п. 24 Рекомендації Rec (2000) 19).

Стосовно такої відповідальності Рекомендація Rec (2000) 19, зокрема, передбачає, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регулювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду (підп. «ґ» п. 5).

Закон № 1697-VII надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (ст. 50).

Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (ч. 10 ст. 131).

Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

У РекомендаціїRec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (п. 11).

Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за п. 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмежена національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Стосовно права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (ч. 10 ст. 78 Закону № 1697-VII).

Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків КПК України передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (п. 17 ч. 6 ст. 7, ст. 24, 303-307 КПК України), а у випадку невиконання чинного рішення останнього передбачена кримінальна відповідальність (ст. 383 Кримінального кодексу України). Вказане повністю відповідає вимогам Рекомендації Rec (2000) 19, а також Рекомендації № R (85) 11 (далі - Рекомендація № R (85) 11) Комітету Міністрів державам-членам щодо положення потерпілого в рамках кримінального права і кримінального процесу, ухваленої Комітетом Міністрів на 387 засіданні заступників міністрів 28 червня 1985 року, оскільки передбачає підвищену відповідальність прокурора за невиконання його обов'язків.

Так, згідно з п. 7 Рекомендації № R (85) 11 потерпілий має бути наділений правом клопотати щодо перегляду рішення компетентного органу про невідкриття кримінальної справи і правом на пряме звернення до суду. І таке право, як зазначено вище, чинний КПК України передбачає право особи, яка ініціює кримінальне провадження, на оскарження бездіяльності прокурора.

Відповідно до п. 33 і 34 Рекомендації Rec (2000) 19 прокурори повинні відповідним чином брати до уваги думки і стурбованість жертв, коли порушені їхні особисті інтереси, і вживати або підтримувати дії, що гарантують поінформованість жертв як про їхні права, так і про обставини процесу. Зацікавлені сторони встановленого статусу або ті, що мають статус потерпілих, а саме, жертви, повинні мати можливість змінити рішення прокурорів про відмову у порушенні кримінального переслідування (закриття справи), де це необхідно, ця зміна може бути зроблена після ієрархічного перегляду або шляхом судового перегляду чи сторонами, уповноваженими займатися судовим переслідуванням приватної особи.

У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за п. 34 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що створити право, застосовуване тільки до жертв, означає відсутність демократичного контролю за діяльністю прокурорів у ряді достатньо вразливих сфер. З іншого боку, однаковий дозвіл будь-якій особі, що вважає себе ущемленою злочинами, опротестовувати рішення про непереслідування в кримінальному порядку, приведе прокуратуру до перешкод у роботі і до збільшення апеляцій, поданих в якості тактики перешкод.

З огляду на зазначене та правовідносини, які виникли між ОСОБА_3 та органом державної влади (прокуратурою) у зв'язку з досудовим розслідуванням злочину, стверджувані скаржником порушення Комісією його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження і незастосування до прокурорів заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси як потерпілого у кримінальному провадженні.

Скаржник, як сторона у кримінальному провадженні, має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, встановленому КПК України.

Таким правом заявник скористався, звернувшись у лютому 2018 року до Краматорського міськрайонного суду Донецької області із скаргою на постанову заступника начальника слідчого відділу слідчого управління військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_4 від 29 грудня2017 року про закриття кримінального провадження № 42017000000000971 від 28 березня 2017 року, за результатами розгляду якої зазначену постанову ухвалою слідчого судді Краматорського міського суду Донецької області від 12 лютого 2018 року скасовано.

Обраний позивачем спосіб захисту, як оскарження рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурорів, які, на думку позивача, порушили вимоги КПК, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування і не відновить прав заявника, як учасника кримінального провадження. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою скаржника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах, рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів скаржника.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи.

Аналогічну правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17 та від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18.

Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, у зв'язку із чим апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

З огляду на зазначене вище, Велика Палата Верховного Суду не знаходить підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 березня 2018 року, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права, а правові висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду скаржник не спростував.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 242, 243, 250, 266, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА :

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 березня 2018 року у справі за його адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.

Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Суддя-доповідач В.С. Князєв І.В. СаприкінаСудді: Н.О. Антонюк С.В. Бакуліна В.В. Британчук Д.А. Гудима В.І. Данішевська О.С. Золотніков О.Р. Кібенко Л.М. Лобойко Н.П. Лященко О.Б. Прокопенко Л.І. Рогач О.М. Ситнік О.С. Ткачук В.Ю. Уркевич О.Г. Яновська