Історія справи

Постанова ВСУ від 29.11.2016 року у справі №823/1945/13-а
Постанова ВАСУ від 30.03.2016 року у справі №823/1945/13-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"30" березня 2016 р. м. Київ К/800/7613/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Донця О.Є.,

при секретарі: Скавуляк Т.В.,

за участю представників сторін: третьої особи: ОСОБА_2, третіх осіб: ОСОБА_3, прокурора Гудименко Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року у справі за позовом прокурора Черкаського району Черкаської області до Черкаської районної державної адміністрації, треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_11, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31 СКП "Райліс", ДП "Черкаське лісове господарство", Черкаське регіональне управління водних ресурсів, про визнання незаконним та скасування розпорядження Черкаської районної державної адміністрації № 108 від 17.04.2008 року,

В С Т А Н О В И Л А:

Прокурор Черкаського району Черкаської області звернувся до суду з позовом до Черкаської районної державної адміністрації, треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_11, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31 СКП "Райліс", ДП "Черкаське лісове господарство", Черкаське регіональне управління водних ресурсів, про визнання незаконним та скасування розпорядження Черкаської районної державної адміністрації № 108 від 17.04.2008 року.

Позовні вимоги мотивовано тим, що Черкаською районною державною адміністрацію протиправно, за відсутності повноважень щодо передачі у власність земельних лісових ділянок площею понад 1 га, прийнято розпорядження від 17.04.2008 №108, яким припинено право користування земельними ділянками загальною площею 3,0749 га (ліси І групи та інші зелені захисні насадження) та передано вказані земельні ділянки загальною площею 3,0749 га безоплатно у власність 28 громадянам.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі заступник прокурора міста Києва із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове, про задоволення позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у 2007 році до відповідача звернулися 28 громадян із письмовими заявами про надання дозволу на розробку проектів відводу земельних ділянок визначених площ, що не перевищували кожна 1га, з метою передачі їх у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд в адміністративних межах с. Будище.

Кожному із цих осіб відповідач за підписом голови місцевої державної адміністрації надано такий дозвіл, про що персонально повідомлено листами.

У вказані площі ввійшли з урахуванням географічного місце розташування для кожного громадянина одночасно землі СКП «Райліс», ДП «Черкаське лісове господарство» та Черкаського регіонального управління водних ресурсів.

Судами встановлено, що СКП «Райліс» та ДП «Черкаське лісове господарство» використовували землі для ведення лісового господарства на підставі рішення Черкаської обласної ради від 30.11.2001 №22-26; у той же час всупереч вимогам пункту 2 та абзацу 4 статті 17 Лісового кодексу України не отримали акти про право постійного користування землями. На виділених із їх користування для громадян землях знаходилися ліси І групи, які після видання оскаржуваного розпорядження були зрублені, а лісовтрати компенсовані у повному обсязі громадянами-заявниками.

У подальшому, у 2007 році 28 вказаних у додатку до оскаржуваного розпорядження громадян отримали замовлені проекти землеустрою про відведення конкретних земельних ділянок в адміністративних межах Будищенської сільської ради за межами населеного с. Будище Черкаського району Черкаської області.

17.04.2008 відповідач, розглянувши проекти відведення земельних ділянок, висновки державної експертизи землевпорядної документації, видав оскаржуване розпорядження №108, яким вирішено:

- припинити право постійного користування земельними ділянками загальною площею 3,0749 га в адміністративних межах Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області (СКП «Райліс» - 1,1645 га (ліси І групи), ДП «Черкаське лісове господарство» - 0,8138 га (ліси І групи), Черкаського регіонального управління водних ресурсів - 1,0966 га (інші зелені захисні насадження);

- затвердити проекти відведення земельних ділянок 28 громадянам згідно з додатком до розпорядження загальною площею 3,0749 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок землекористувачів в адміністративних межах Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області;

- передати безоплатно у власність вищевказані земельні ділянки;

- зобов'язати ДП «Міський земельно-кадастровий центр» ТОВ «Черкаський міський земельно-кадастровий центр» заповнити бланки державних актів на право власності на земельні ділянки;

- зобов'язати відділ земельних ресурсів у Черкаському районі внести зміни до земельних облікових документів.

Згідно з даними додатку до оскаржуваного розпорядження відповідачем затверджено землевпорядну документацію та передано у приватну власність конкретно визначені земельні ділянки 28 громадянам, площа кожної з яких не перевищує 1 га, а сукупно становить вказані у п.1 розпорядження суми площ.

Вказуючи на протиправність розпорядження Черкаської районної державної адміністрації від 17.04.2008 №108, прокурор Черкаського району Черкаської області звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з правомірності оскаржуваного розпорядження як такого, що прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. Зазначена позиція судів попередніх інстанцій ґрунтується на тому, що встановлене пунктом 3 частини першої статті 32 Лісового кодексу України обмеження щодо передачі районною державною адміністрацією у власність земельних лісових ділянок для нелісогосподарських потреб, як і припинення права користування ними, лише площею до 1 гектара, не поширюється на спірні правовідносини, оскільки стосується передачі земельної ділянки єдиним масивом, у той час як у спірних правовідносинах мало місце групування в одне рішення про передачу у власність кількох заяв фізичних осіб.

Також судами вказано на помилковість позиції прокурора щодо недотримання відповідачем при прийнятті розпорядження порядку припинення права користування земельними ділянками СКП «Райліс» та ДП «Черкаське лісове господарство». Зазначену позицію суди обґрунтували відсутністю у вказаних підприємств прав на земельні лісові ділянки з мотивів відсутності оформлення такого права шляхом отримання державного акта на право постійного користування.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із вказаними висновками судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 125 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Земельний кодекс України), право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації.

Частиною першою статті 126 Земельного кодексу України встановлено, що право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державними актами. Форми державних актів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Зазначені положення кореспондуються з положеннями частини четвертої статті 17 Лісового кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Лісовий кодекс України), відповідно до яких право постійного користування лісами посвідчується державним актом на право постійного користування земельною ділянкою.

У той же час, відповідно до пункту 5 Прикінцевих положень Лісового кодексу України до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що СКП «Райліс» та ДП «Черкаське лісове господарство» використовували землі для ведення лісового господарства на підставі рішення Черкаської обласної ради від 30.11.2001 №22-26.

За вказаних обставин, позиція судів попередніх інстанцій щодо безпідставності посилання прокурора на необхідність дотримання у спірних правовідносинах порядку припинення права користування земельними лісовими ділянками СКП «Райліс» та ДП «Черкаське лісове господарство» є необґрунтованою.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 22 Лісового кодексу України підставами припинення права постійного користування лісами є, зокрема, припинення права користування земельною лісовою ділянкою у випадках і порядку, встановлених законом.

Перелік підстав припинення права користування земельними ділянками наведено у статті 141 Земельного кодексу України. Стаття 142 Земельного кодексу України, яка регулює, у тому числі, порядок припинення права постійного користування земельною ділянкою у випадку добровільної відмови, передбачає, що припинення права постійного користування земельною ділянкою у разі добровільної відмови землекористувача здійснюється за його заявою до власника земельної ділянки.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваним розпорядженням, зокрема, припинено право користування земельною лісовою ділянкою площею 1,1645 га (ліси І групи) СКП «Райліс».

У той же час, відповідно до пункту 3 частини першої статті 32 Лісового кодексу України районним державним адміністраціям у сфері лісових відносин на їх території надано право, зокрема, припиняти право користування земельними лісовими ділянками лише площею до 1 гектара.

Одночасно з викладеним, колегія суддів вказує на помилковість застування судами попередніх інстанцій норм матеріалами права при вирішенні питання щодо наявності у відповідача у спірних правовідносинах повноважень на розпорядження земельними лісовими ділянками.

Повноваження державних адміністрацій з питань земельних та лісових відносин визначаються Законом України «Про місцеві державні адміністрації», нормами земельного та лісового законодавства.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 31 Лісового кодексу України до повноважень державних адміністрацій у сфері лісових відносин віднесено, зокрема, передачу у власність, надання в постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок площею до 1 га, що перебувають у державній власності, на відповідній території, а також у межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення та припинення права користування ними.

Повноваження Кабінету Міністрів України у сфері лісових відносин визначені статтею 27 Лісового кодексу України, до яких, зокрема, належить передача у власність, надання в постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок площею більше як 1 гектар, що перебувають у державній власності.

Стаття 57 Лісового кодексу України визначає вимоги щодо порядку та умов зміни цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов'язаних з веденням лісового господарства.

Відповідно до частини першої цієї статті в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин, зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов'язаних з веденням лісового господарства, провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земельних ділянок у власність або надання у постійне користування відповідно до Земельного кодексу України.

Аналогічне положення міститься й у статті 20 Земельного кодексу України.

Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування передбачені статтею122 Земельного кодексу України, відповідно до частини сьомої якої Кабінет Міністрів України надає земельні ділянки із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у випадках, визначених статтями 149, 150 цього Кодексу.

У згаданих статтях ідеться про порядок вилучення певних земельних ділянок.

Згідно із частиною дев'ятою статті 149 Земельного кодексу України Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси площею понад 1га для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п'ятою-восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу

Судами встановлено, що спірні земельні ділянки є землями лісового фонду, перебували в державній власності до винесення оскаржуваних розпоряджень і їх передачі третім особам.

Питання про припинення користування земельними ділянками, зміну їх цільового призначення та передачу у власність третім особам вирішувалось шляхом прийняття одного розпорядження - від 17.04.2008 №108; земельні ділянки складають єдині масиви земель, які перебували у користуванні СКП «Райліс», ДП «Черкаське лісове господарство» та Черкаського регіонального управління водних ресурсів.

За вказаних обставин, колегія суддів вважає, що прийняття головою Черкаської районної державної адміністрації розпорядження від 17.04.2008 №108 як правого акту спрямовано на розпоряджання землями лісового фонду у вигляді єдиного масиву площею, що перевищувала 1 га, що свідчить про перевищення відповідачем наданих йому законом повноважень.

Зазначена позиція суду також узгоджується із позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 22.04.2015 у справі №6-65цс15.

Суди попередніх інстанцій зазначених положень норм матеріального права не врахували, що призвело до ухвалення помилкового рішення про відмову у задоволенні позову.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції, колегія суддів виходить з того, що місцева державна адміністрація при наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки діє як суб'єкт владних повноважень при реалізації владних управлінських функцій, наданих статтею 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пунктом "а" статті 17 та статтею 118 Земельного кодексу України.

Зазначена позиція узгоджується з позицією суду Верховного Суду України, викладеною у постанові від 19 січня 2016 року у справі №824/167/15-а.

Одночасно з викладеним, колегія суддів, керуючись положеннями абзацу другого частини першої статті 244-1 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові Верховного Суду України від 07.10.2014 у справі №21-397а14, відповідно до якої у разі прийняття суб'єктом владних повноважень ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Згідно з вимогами статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Статтею 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Згідно з вимогами статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Виходячи з аналізу наведених положень, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що у випадку, якщо розпорядження голови державної адміністрації (у тому числі індивідуальної дії) суперечить актам законодавства і порушує права або інтереси територіальних громад, окремих осіб або держави, він може бути скасований у судовому порядку, чим презумується право на його оскарження.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду.

З урахуванням викладеного, зважаючи на наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції, наявність у прокурора повноважень на звернення до суду, що визначені частиною четвертою статті 21 Закону України "Про прокуратуру" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, а також зважаючи на встановлену протиправність оскаржуваного розпорядження Черкаської районної державної адміністрації, що прийнято ним як суб'єктом владних повноважень на виконання владно-управлінських функцій, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість поданого прокурором позову та, відповідно, наявність підстав для його задоволення. Той факт, що спосіб захисту, обраний прокурором межах наданих йому законом повноважень, не є таким, що забезпечує повний захист інтересів держави з мотивів наявності у третіх осіб правовстановлюючих документів на землю, виданих на підставі оскаржуваного розпорядження, на думку колегія суддів Вищого адміністративного суду України, не є підставою для відмови у задоволенні позову, оскільки питання правомірності зазначених правовстановлюючих документів може бути предметом іншого позову, поданого у порядку цивільного судочинства.

Згідно з вимогами статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва задовольнити.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 01 липня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року скасувати.

Позов прокурора Черкаського району Черкаської області задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Черкаської районної державної адміністрації від 17.04.2008 №108 "Про передачу у власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилих будівель, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)".

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: