Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 січня 2014 року м. Київ К/800/38966/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - судді Леонтович К.Г.,

суддів: Калашнікової О.В., Конюшка К.В.,

секретаря - Наумця О.В.,

за участю представника Генеральної прокуратури України - Конакової В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційними скаргами Бердянського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері, Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2013 року у справі №2а-0870/4513/11 за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Бердянської міської ради Запорізької області, Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області про скасування рішення та визнання дій протиправними, -

ВСТАНОВИЛА:

У червні 2011 року ОСОБА_2, ОСОБА_3 звернулися в суд з позовом до Бердянської міської ради Запорізької області, Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області, в якому просили визнати протиправними та скасувати п.п. 1, 2 рішення п'ятої сесії VI скликання Бердянської міської ради Запорізької області № 61 від 30.12.2010 р. про задоволення протесту Бердянської природоохоронної міжрайонної прокуратури Запорізької області від 11.11.2010 р. № 26/257 та визнати протиправними дії Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області щодо винесення протесту від 11.11.2010 р. № 26/257.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідно до п.5 рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування № 1-9/2009 органи місцевого самоврядування не мають права скасовувати свої прийняті рішення, пов'язані з реалізацією суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Про реалізацію громадянами суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів власників ОСОБА_2 та ОСОБА_3 свідчать отримані ними державні акти на право приватної власності на земельну ділянку.

Крім того, органи прокуратури не наділені повноваженнями звертатися з протестами з вимогами про скасування рішень сесії з питань надання дозволу на розробку проекту відведення, його затвердження та передачу земельної ділянки у власність громадян. В рішенні Конституційного Суду України прямо вказано про застосування тільки судового порядку розгляду для визначення наявності або відсутності порушення при прийнятті рішення органами місцевого самоврядування.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2011 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2013 року скасоване рішення суду першої інстанції. Позовні вимоги задоволені. Визнані протиправними та скасовані п.п.1,2 рішення п'ятої сесії VI скликання Бердянської міської ради Запорізької області №61 від 30.12.2010 р. про задоволення протесту Бердянської природоохоронної міжрайонної прокуратури Запорізької області від 11.11.2010 р. № 26/257 та визнані протиправними дії Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області щодо винесення протесту від 11.11.2010 р. № 26/257.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями Бердянський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері, Бердянський природоохоронний міжрайонний прокурор звернулися до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, в яких просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а також Бердянський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері - відмовити у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій прокурора щодо винесення протесту, Бердянський природоохоронний міжрайонний прокурор - залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора підлягає частковому задоволенню, а касаційна скарга Бердянського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Бердянської міської ради Запорізької області "Про передачу в оренду, продовження терміну розробки відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" № 32 від 24.12.2009 р. був наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення позивачам земельних ділянок орієнтовною площею 0,0837 га, розташованих по вул.Курортній для індивідуального дачного будівництва.

Рішенням Бердянської міської ради Запорізької області "Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам" № 9 від 31.03.2010р. було вирішено затвердити проект відведення земельної ділянки та передати громадянам України у власність земельну ділянку для індивідуального дачного будівництва в межах норм безоплатної приватизації позивачам.

На підставі вищезгаданого рішення громадянами були виготовлені Державні акти на право власності на земельну ділянку.

Прокурором Бердянської природоохоронної міжрайонної прокуратури 11.11.2010 р. був винесений протест № 26/257 з вимогою скасувати рішення Бердянської міської ради № 9 від 31.03.2010 р., оскільки вони є незаконними, суперечать вимогам чинного законодавства та підлягають скасуванню.

В даному протесті прокурор зазначив, що відповідно до проектних рішень генерального плану розвитку міста зазначені території запроектовані для розміщення оздоровчих установ та установ відпочинку, зелених насаджень загального користування. Дозволи надаються без розробки містобудівного обґрунтування об'єкту, не встановлюються містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок, а будівництво нових дачних районів в міських населених пунктах згідно п. 3.39 ДБН 360-92 "Планування і забудова міських і сільських поселень" не допускається. Відповідно до ст.21 Закону України "Про основи містобудування" зазначення територій і вибір земель для містобудівних потреб здійснюється відповідно до затвердженої містобудівної документації, місцевих правил забудови з урахуванням планів земельно-господарського устрою. Згідно ст. 26 Закону України "Про планування та забудову територій" у разі відсутності місцевих правил забудови для будівництва окремого об'єкта містобудування на території кварталу існуючої забудови розробляється містобудівне обґрунтування розташування об'єкта містобудування в цьому кварталі.

Рішенням Бердянської міської ради Запорізької області "Про протест Бердянської природоохоронної міжрайонної прокуратури Запорізької області на п.5 рішення Бердянської міської ради від 31.03.2010 р. № 9" було вирішено п.5 рішення вісімдесятої сесії Бердянської міської ради п'ятого скликання від 31.03.2010 р. № 9 "Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам" скасувати.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009р. № 7-рп/2009 орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тому Бердянська міська рада, приймаючи рішення №61 від 30.12.2010р. та скасовуючи п.5 свого попереднього рішення вісімдесятої сесії Бердянської міської ради п'ятого скликання від 31.03.2010 № 9 "Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам", діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того, звернення Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області з протестом є виключним правом прокуратури, а тому позовні вимоги в частині визнання цих дій протиправними не підлягають задоволенню.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор не вправі був вимагати від органу місцевого самоврядування скасування свого рішення, оскільки повинен був знати, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Згідно Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. № 7-рп/2009 орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом з тим, відповідно до пунктів 4 та 5 рішення Конституційного суду від 16.04.2009 р. № 7-рп/2009 органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Апеляційним судом встановлено, що позивачами отримані державні акти про право власності на землю.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що Бердянська міська рада Запорізької області не мала права приймати рішення п'ятої сесії VI скликання № 61 від 30.12.2010 р. про задоволення протесту та скасовувати своє рішення, за яким виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав.

Щодо вимоги про визнання протиправними дій Бердянського міжрайонного прокурора Запорізької області з внесення до Бердянської міської ради протесту від 11.11.2010 №26/257 з вимогою до Бердянської міської ради скасувати п.5 раніше прийнятого рішення вісімдесятої сесії V скликання Бердянської міської ради Запорізької області № 9 від 31.03.2010 р. слід зазначити наступне.

Відповідно до ст.21 Закону України "Про прокуратуру" протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.

Пунктом 5 рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009р. №7-рп/2009 зазначено, що на прокуратуру України покладений нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами місцевого самоврядування. Закон України "Про прокуратуру" прийнятий до набуття чинності Конституцією України, є чинним у частині, що не суперечить Основному Закону України, і передбачає порядок зупинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. Цим законом встановлено, що при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право опротестовувати акти виконавчих органів місцевих рад та вносити подання або протести на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень. Протест прокурора приноситься до органу, який видав цей акт і зупиняє його дію.

Таким чином, звернення Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області з протестом є виключним правом прокуратури, а тому позовні вимоги в частині визнання цих дій протиправними не підлягають задоволенню.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області щодо винесення протесту від 11.11.2010 р. № 26/257, тому рішення апеляційного суду підлягає скасуванню в цій частині з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в цій частині.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційних скарг дають підстави для висновку про неправильне застосування апеляційним судом норм процесуального права в частині , яке призвело до неправильного вирішення справи в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області щодо винесення протесту від 11.11.2010 р. №26/257.

Відповідно до ст.225 КАС України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.

Згідно ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій правильно встановлені обставини справи і немає необхідності встановлювати нові обставини справи, але суд апеляційної інстанції прийшов до помилкових висновків про визнання протиправними дій Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області щодо винесення протесту від 11.11.2010 р. № 26/257, тому рішення суду апеляційної інстанції інстанції в цій частині підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, в решті постанова суду апеляційної інстанцій підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст.220,221,223,225,229,232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Касаційну скаргу Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора задовольнити частково, а касаційну скаргу Бердянського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2013 року змінити: скасувати в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними дій Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області щодо винесення протесту від 11.11.2010 р. № 26/257. Ухвалити в цій частині нове рішення. Відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Бердянської міської ради Запорізької області, Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області про визнання протиправними дій Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області щодо винесення протесту від 11.11.2010 р. № 26/257.

В решті постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2013 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: