Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"27" листопада 2014 р. м.Київ К/800/10963/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2014 року у справі за позовом Державної екологічної інспекції у Донецькій області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Енергокапітал» про зобов'язання Товариства з обмеженою відповідальністю «Енергокапітал» допустити державних інспекторів до здійснення перевірки, -

ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2013 року Державна екологічна інспекція у Донецькій області звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Енергокапітал» про зобов'язання відповідача допустити інспекторів до здійснення перевірки.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 18 вересня 2013 року відповідачем не допущено державних інспекторів з охорони навколишнього середовища до проведення перевірки з посиланням на невідповідність наказу та направлень вимогам ст.ст.6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та п.п.2.2, 3.6, 3.7 наказу Мінприроди від 10 вересня 2008 року №464.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2014 року, у задоволенні позовних вимог Державної екологічної інспекції у Донецькій області відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Державна екологічна інспекція у Донецькій області звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить судові рішення скасувати, винести нове рішення, яким позов задовольнити.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволення з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 вересня 2013 року Державною екологічною інспекцією у Донецькій області прийнято наказ №375 «Про здійснення позапланової перевірки», якою відділу екологічного контролю атмосферного повітря, відділу екологічного контролю за поводженням з відходами та небезпечними хімічними речовинами, відділу екологічного контролю земельних ресурсів, сектору екологічного контрою водних ресурсів, відділу екологічного контролю природно-заповідного фонду, рослинного та тваринного світу, відділу інструментально-лабораторного контролю доручено здійснити позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства відповідача ТОВ «Енергокапітал». Підставою для прийняття вищезазначеного наказу стало звернення гр.ОСОБА_2 від 01 липня 2013 року, згода на проведення позапланової перевірки додержання вимог природоохоронного законодавства, надана в.о.голови Державної екологічної інспекції України Кошелєвим І.І., лист від 30 липня 2013 року № 2/2-2440зг.

16 вересня 2013 року позивачем виписано направлення № 05-1537 на проведення позапланової перевірки додержання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «Енергокапітал», в якому перелічені державні інспектори, які повинні провести перевірку, та визначено термін проведення перевірки з 16 вересня 2013 року по 27 вересня 2013 року.

18 вересня 2013 року Державною екологічною інспекцією у Донецькій області складено Акт про недопущення на об'єкт для проведення перевірки, у якому зазначено, що державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Донецької області не допущено на територію ТОВ «Енергокапітал» для здійснення позапланової перевірки. Підставою недопуску для проведення перевірки суб'єктом господарювання зазначено, що наказ та направлення на перевірку суперечать ст.ст.6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (відсутня законодавча підстава для проведення перевірки).

Відмовляючи у задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій зазначили про відсутність у позивача права на звернення до суду з позовною заявою до суб'єкта господарювання про зобов'язання допустити державних інспекторів до здійснення перевірки, а також порушення позивачем вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до п.8 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана заява до адміністративного суду.

Як встановлено ч.2 ст.4 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Відповідно до ч.3 ст.6 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Згідно ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку із здійсненням суб'єктом владних повноважень управлінських функцій.

Пунктом 5 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі також Закон № 877-V).

Згідно ст.1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних контрольних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Відповідно до встановлених ст.4 Закону № 877-V загальних вимог до здійснення державного нагляду (контролю) він здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні орган державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом; планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку; посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з'ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.

Згідно ч.1 ст.6 Закону № 877-V підставою для здійснення позапланових заходів є, зокрема, обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення. Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з надання йому копії відповідного документа (ч.3 ст.6 Закону).

Строк проведення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб'єктів малого підприємництва - двох робочих днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження здійснення позапланового заходу не допускається (ч.4 ст.6 Закону).

Положеннями ст.7 Закону № 877-V встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) і засвідчується печаткою. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю) і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Згідно ч.5 ст.7 Закону № 877-V суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

Статтею 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначені повноваження органу державного нагляду (контролю), відповідно до ч.1 якої орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: вимагати від суб'єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону; надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; накладати штрафні санкції та вживати заходи, передбачені законом.

Відповідно до ч.2 вказаної статті Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов'язані, зокрема, повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом; дотримуватися встановлених законом принципів, вимог та порядку здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності; виконувати законні вимоги посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку підприємства, щодо усунення порушень законодавства про державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

Згідно ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю) передбаченого цим Законом; виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства, надавати документи, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону; одержувати примірник припису або акта органу державного нагляду (контролю) за результатами проведення планового чи позапланового заходу.

Також, статтею 10 Закону № 877-V передбачено право суб'єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю), передбачених законом, а також якщо посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

Відповідно до п.1 Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04 листопада 2011 року № 429, зареєстрованим в Мінюсті України 25 листопада 2011 року за №1347/20085, Державна екологічна інспекція в Автономній республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держекоінспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який дії у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується.

Згідно п.6 Положення Держекоінспеція на виконання покладених на неї завдань має право: одержувати в установленому законом порядку інформацію, документи, і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, усіх форм власності та їх посадових осіб; проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження; перевіряти документи на право спеціального використання природних ресурсів (дозволи, ліцензії, сертифікати, висновки, рішення, ліміти, квоти, погодження, свідоцтва); вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем і відповідачем в судах.

Відповідно до п.8 Положення Держекоінспекція у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства екології та природних ресурсів, наказів та доручень Держекоінспекції України видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписує начальник Держекоінспекції.

Із матеріалів справи вбачається та судами встановлено, що позивача не було допущено до проведення позапланової перевірки ТОВ «Енергокапітал». При цьому колегія суддів визнає необґрунтованими та такими що не відповідають фактичним обставинам справи, висновки суду апеляційної інстанції про правомірність відмови відповідача у допуску посадових осіб Держекоінспекції в Донецькій області з посиланням на порушення позивачем вимог ч.ч.1, 3 ст.6 Закону № 877-V.

Підставою для проведення позивачем позапланового заходу слугувало звернення гр.ОСОБА_2, про що вказано як у наказі від 13 вересня 2013 року № 375 про здійснення позапланової перевірки та направленні на проведення перевірки від 16 вересня 2013 року № 05-1537, так і у згоді Держекоінспекції України у листі від 30 липня 20013 року № 2/2-2440зг. Відомостей щодо не ознайомлення відповідача з підставою проведення перевірки матеріали справи не містять, у поясненні представником суб'єкта господарювання в акті про недопущення на об'єкт для проведення перевірки від 18 вересня 2013 року про обставини щодо відсутності підстав для проведення перевірки та невручення копій відповідних документів як причини недопущення на об'єкт не зазначено.

Скарга гр.ОСОБА_2 від 01 липня 2013 року за своїм змістом є зверненням фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її прав з повідомленням про численні порушення, проведення відповідачем робіт, пов'язаних із викидами в атмосферу, стікання в балку води рудого кольору, засипання шламовідстойників будівельними відходами тощо. Зазначене звернення фізичної особи є належною підставою для проведення перевірки з питань додержання відповідачем природоохоронного законодавства.

Направлення на проведення позапланової перевірки відповідача містить встановлені ч.3 ст.7 Закону № 877-V відомості, зокрема щодо найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід, найменування та місцезнаходження суб'єкта господарювання, щодо діяльності якого здійснюється захід, дати і номера наказу, на виконання якого здійснюється захід, переліку посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, їз зазначенням їх посад, прізвища, ім'я, по батькові, дати початку та закінчення заходу, типу, виду, підстави та предмету здійснення заходу, інформації про здійснення попереднього заходу.

Вищевказані обставини свідчать про дотримання позивачем вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо організації заходу державного нагляду (контролю) - позапланової перевірки ТОВ «Енергокапітал» щодо дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та неправомірність та безпідставність не допуску відповідачем посадових осіб Держекоінспекції до проведення перевірки.

При цьому колегія суддів вважає за необхідне зазначити про безпідставність надання судом апеляційної інстанції у своєму рішенні оцінки висновку суду першої інстанції щодо порушення позивачем вимог Закону № 877-V, оскільки постанова суду першої інстанції таких мотивів та зазначення відповідних їм обставин не містить.

Що стосується висновків суду першої інстанції при відмові у задоволенні позову щодо відсутності у Державної екологічної інстанції права на звернення до суду з позовом до суб'єкта господарювання про зобов'язання допустити державних інспекторів до здійснення перевірки, то вони, за переконанням колегії суддів, є невірними, не відповідають нормам матеріального та процесуального права та фактичним обставинам справи.

Враховуючи протиправність дій відповідача щодо не допущення посадових осіб Держекоінспеції в Донецькій області для проведення перевірки і перешкоджання таким чином у здійсненні інспекцією покладених на неї повноважень, передбачені законом обов'язки позивача, як органу державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, щодо повного, об'єктивного та неупередженого здійснення державного нагляду (контролю) у межах передбачених законом повноважень, та права позивача проводити перевірки з питань, що належать до його компетенції; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); виступати позивачем і відповідачем в судах, а також встановленого законом обов'язку суб'єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю) передбаченого цим Законом, позовні вимоги щодо зобов'язання відповідача допустити посадових осіб держекоінспекції у Донецькій області до здійснення перевірки є обґрунтованими і підлягають задоволенню.

Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що судами першої та апеляційної інстанції при ухваленні рішень порушені норми матеріального та процесуального права, тому касаційна скарга Державної екологічної інспекції у Донецькій області підлягає задоволенню.

Відповідно до ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанції при ухваленні судових рішень порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з винесенням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Донецькій області задовольнити.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2014 року скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Зобов'язати Товариство з обмеженою відповідальністю «Енергокапітал» (Донецька область, м.Макіївка, вул.Чкалова,2) допустити державних інспекторів Державної екологічної інспекції у Донецькій області до здійснення перевірки.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді