Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" березня 2015 р. м.Київ К/800/27960/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представників:

позивача - ОСОБА_2,

відповідача - Власенко В.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу представника ОСОБА_4 - ОСОБА_5 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Київської міської ради, третя особа: Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправними та зобов'язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

У червні 2013 року ОСОБА_4 звернулась до суду з позовом до Київської міської ради, в якому, з урахуванням уточнень від 01 серпня 2013 року, просила: визнати протиправними дії відповідача щодо порушення процедури розгляду клопотань про надання безоплатно у власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у межах норм безоплатної приватизації згідно з нормами ст.118 Земельного кодексу України та не винесення на розгляд сесії Київської міської ради клопотання про надання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); зобов'язати відповідача винести на засідання сесії Київської міської ради та розглянути подане позивачем клопотання про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва; зобов'язати відповідача відшкодувати на користь позивача шкоду, завдану протиправними діями відповідача, у розмірі 20000 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що клопотання про надання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) не було розглянуто уповноваженим на це органом місцевого самоврядування, а саме не було винесено на розгляд сесії Київської міської ради та відповідно не було прийнято рішення. Вважає, що такі дії відповідача порушують її права та законні інтереси, гарантовані Конституцією та нормами чинного законодавства України.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року, в задоволенні позову відмовлено повністю.

Рішення судів першої та апеляційної інстанції мотивовані тим, що питання розгляду заяв (клопотань) на безоплатне отримання земельної ділянки віднесено до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), подане позивачем клопотання розглянуто відповідачами в спосіб, у порядку та строки, передбачені чинним законодавством України, протиправності дій відповідачів при розгляді клопотання не встановлено.

Не погоджуючись із вказаними рішеннями, позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Відповідач Київська міська рада просить у задоволенні касаційної скарги відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 09 квітня 2013 року в інтересах позивача до Київської міської ради звернувся повірений ОСОБА_7 із клопотанням, в якому просив в порядку реалізації гарантованого права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки, визначити без погодження із позивачем та виділити йому земельну ділянку орієнтованою площею 0,10 га в межах м.Києва, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; розглянути це питання на сесії ради у встановлений законодавством місячний термін з прийняттям об'єктивного і обґрунтованого рішення.

До клопотання представник позивача надав графічні матеріали; копію паспорту та ідентифікаційного коду ОСОБА_4; копію договору доручення від 19 березня 2013 року №105/03/13-зд.

Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листом від 22 квітня 2013 року №057025-8055 повідомив позивача, що набуття права на землю у м.Києві регулюється Земельним кодексом України та рішенням Київської міської ради від 28 лютого 2013 року №63/9120 «Про тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в м.Києві», а також вказав перелік потрібних документів, які мають бути додані до клопотання, а саме: викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали у масштабі не менше 1:2000, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки; витяг з містобудівного кадастру; витяг з міського земельного кадастру; нотаріально посвідчена письмова згода землекористувача на вилучення, припинення права користування земельної ділянки чи її частини, або у разі ненадання чи відмови у наданні такої згоди - рішення суду про вирішення цього питання; нотаріально посвідчені копії документів щодо правового статусу об'єктів нерухомого майна (житлового будинку та інших будівель, споруд) та копія матеріалів технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна (житлового будинку та інших будівель, споруд), якщо такі розташовані на земельній ділянці; копії рішень уповноважених органів про передачу земельної ділянки або довідка Департаменту містобудування та архітектури про відсутність в архіві документів щодо відведення відповідної земельної ділянки; копії документів, що посвідчують право на земельну ділянку; копія реєстраційного номера облікової картки платника податку; копія паспорта громадянина; довіреність або засвідчена в установленому порядку її копія, на підставі якої інтереси заявника представляє його уповноважена особа (у разі якщо клопотання подається представником).

Крім того, в листі департамент зазначив, що оскільки клопотання та склад доданих до нього документів не відповідають Тимчасовому порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в м.Києві, клопотання не підлягає розгляду по суті.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною 1 ст.116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до ч.6 ст.118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Згідно ч.7 ст.118 Земельного кодексу України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Відповідно до ч.8 ст.118 Земельного кодексу України розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається Комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою (далі - Комісія).

Комісія протягом трьох тижнів з дня одержання проекту надає відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні. У разі відмови у погодженні проект повертається заявнику у зазначений у цій частині строк.

Підставою відмови у погодженні проекту може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається Комісією до відповідного органу земельних ресурсів для здійснення такої експертизи.

Частиною 9 ст.118 Земельного кодексу України встановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (ч.10, 11 ст.118 Земельного кодексу України).

Статтею 9 Земельного Кодексу України визначено, що до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території віднесено, зокрема: розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

До повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу (п.«б» ст.9 Земельного кодексу України).

Згідно ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання регулювання земельних відносин.

Наведені норми встановлюють право Київради передавати земельні ділянки комунальної власності у власність громадян.

Частиною 2 ст.118 та ч.2 ст.140 Конституції України встановлено, що особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України.

Офіційне тлумачення окремих положень цього Закону надав Конституційний Суд України, зокрема, рішенням від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003, у якому зазначено, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київраді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.

Згідно п.п.8 п.«б» ч.1 ст.33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно п.1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року №182/342, Департамент земельних ресурсів є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством виконує функції територіального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та безпосередньо підпорядковується Київському міському голові.

У пп.3.12 п.3 Положення №182/342 визначено, що Департамент земельних ресурсів є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), готує та подає в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, розпоряджень Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок в користування, вилучення земельних ділянок; продажу земельних ділянок у власність; викупу земельних ділянок для суспільних потреб міста; звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок; встановлення та зміни межі районів у місті, в порядку, встановленому законодавством України; встановлення сервітуту (права на обмежене користування).

Отже, з аналізу наведених норм вбачається, що Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати висновки щодо надання земельних ділянок в установленому законом порядку.

На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що рішення про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), приймають виключно органи, визначені в ст.118 Земельного кодексу України. Рішення, дії або бездіяльність цих органів щодо надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.

Зазначена правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13.

Зважаючи на викладене, суди першої та апеляційної інстанції прийшли до помилкових висновків, що питання розгляду заяв (клопотань) на безоплатне отримання земельної ділянки віднесено до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

За вказаними обставинами позовні вимоги ОСОБА_4 в частині визнання протиправними дій Київської міської ради щодо порушення процедури розгляду клопотань про надання безоплатно у власність земельної ділянки та зобов'язання раду розглянути подане позивачем клопотання у встановленому порядку підлягають задоволенню.

Вимоги про стягнення шкоди є необґрунтованими і задоволенню не підлягають через недоведеність позивачем факту спричинення збитків у зв'язку з діями (бездіяльністю) відповідача та причинного зв'язку між ними.

Згідно ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Судами попередніх інстанцій обставини справи встановлені повно і правильно, але суди порушили норми матеріального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з постановленням нового рішення про часткове задоволення позову у повному обсязі.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року скасувати та прийняти нове рішення.

Позовні вимоги ОСОБА_4 задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Київської міської ради щодо порушення процедури розгляду клопотань про надання безоплатно у власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у межах норм безоплатної приватизації згідно з нормами ст.118 Земельного кодексу України та не винесення на розгляд сесії Київської міської ради клопотання про надання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Зобов'язати Київську міську раду розглянути подане ОСОБА_4 клопотання про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Києва, в порядку встановленому чинним законодавством України.

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді